关于《浦东新区国有建设用地垂直空间分层设立使用权若干规定》的解读

 

 

一、起草背景

（一）推进引领区建设的需要

中共中央、国务院发布了《引领区意见》，对浦东引领区建设作出了高瞻远瞩、全面系统的战略规划。意见中明确，“支持推动在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权”。这为新区加快建立健全建设用地垂直空间分层开发利用制度提出了方向和要求，更提供了有力支撑。新区通过建设用地垂直空间分层设立使用权，实现分层开发利用，将更有利于促进土地节约集约利用、提升城市综合承载能力、提高城市空间资源利用效率，进一步激发市场活力和创造力，助力引领区建设。

（二）破解城市建设发展瓶颈的需要

随着城市功能不断提升，浦东新区发展空间总量日益趋紧，充分利用地上地下空间，实现立体化开发利用，是解决用地瓶颈问题的有效途径。《上海市城市更新条例》单设浦东专章，对更新空间的垂直利用作出专门规定，明确新区政府编制更新行动计划时，应当优化地上、地表和地下分层空间设计，明确强制性和引导性规划管控要求，探索建设用地垂直空间分层设立使用权。为此，有必要聚焦垂直空间分层利用、设立建设用地使用权，有利于充分发挥土地使用价值，为破解城市发展瓶颈提供制度路径。

（三）完善规划资源法规政策体系的需要

《引领区意见》要求，对暂无法律法规或明确规定的领域，支持浦东先行制定相关管理措施，按程序报备实施，探索形成的好经验好做法适时以法规规章等形式固化下来。实践中，随着新区垂直空间分层利用工作的不断拓展，所涉及的规划、土地、登记等方面，现有法规政策的规定尚不明晰，需要进一步加以完善；同时，一些制约性因素也逐渐显现，需要对现有法规政策资源进行细化、丰富，并积极探索可靠的对策，以管理措施的形式，为进一步顺利推进新区垂直空间分层利用工作、保障当事人合法权益，提供应有的法治、政策保障。

二、起草过程

为加快推进本项管理措施的制订，我局组建了工作专班，研究制定工作方案，并邀请市发改院、上海律典公司等第三方专业单位共同组成起草工作组，明确职责分工和时间节点，定期召开例会研究推进。同时还走访调研了徐汇滨江西岸传媒港，组织开发建设企业以及法律、行业管理等领域专家论证会，在听取各方意见和建议的基础上，于5月底形成了管理措施草案。

在管理措施制订过程中，我局积极加强与市规划资源局的沟通汇报，得到了市规划资源局相关业务部门的大力支持和专业指导。6月初，我局就草案内容征询了市规划资源局和区建交委、生态环境局等相关部门意见，并且咨询了相关法律和行业领域专家意见。结合各部门及专家反馈意见，修改形成了公开征求意见稿，并于6月27日在浦东时报登报公开征求意见，公告期内未收到公众反馈意见。

三、主要创新点

（一）建立统筹协调机制

建设用地垂直空间分层开发利用是一项综合性、系统性工作，涉及规划、建设、利用、登记等多个环节。《若干规定（草案）》提出区政府建立统筹协调机制的意义在于，在尊重部门职责分工的基础上，建立完善工作机制、强化部门之间的协调配合，减少建设用地垂直空间分层开发利用过程中遇到的政府管理上的壁垒和障碍，确保建设用地垂直空间分层开发利用工作的顺利推进。

（二）提升源头规划要求

《城乡规划法》《上海市城乡规划条例》等法律法规中，对于地上空间规划的要求已有明确规定，但对于地下空间规划内容涉及较少。本市地方性法规《上海市地下空间规划建设条例》中仅规定，市政府确定的重点地区的控制性详细规划中应当明确地下空间开发范围、开发深度、建筑量控制要求、使用性质、出入口位置和联通方式等内容。《若干规定（草案）》在上位法规定的基础上做了“加法”：将相关控制性详细规划的编制主体从市政府确定的重点地区扩大到整个浦东新区，并就建设用地垂直空间规划安排提出了更为具体、明确的要求，从规划源头上强化对建设用地垂直空间分层开发利用的管理。

（三）提出多主体统一建设模式

《上海市地下空间规划建设条例》明确了由一个主体对地下空间进行整区域统一建设后供应土地的模式，规定在集中开发的区域，可以由集中开发区域的管理机构对地下空间实施整体设计、统一建设；建成的地下空间可以单独划拨或者出让，也可以与地上建设用地使用权一并划拨或者出让。《若干规定（草案）》则提出了另外一种模式，即一定区域内不同建设用地使用权人可以通过协议方式委托一个主体进行地下空间整区域统一建设。同时，为确保后续各宗地地下空间权利明晰、联通便利，还提出了明确统一建设要求、考虑地下空间分割条件以合理确定地下工程布局、地下空间分割界限与地上权属界限相协调等一般要求。

（四）明确地上连廊等建设用地手续办理路径

针对需要利用既有其他建设用地进行地上连廊等建设，而无法办理用地审批手续这一实践中反映较为突出的问题，在现有法律法规对此未作明确规定的情况下，《若干规定（草案）》提出了解决路径，规定此种情况下，相关建设用地使用权人应当先进行协商，协商过程中，政府部门要做好指导协调工作；达成协议后，规划资源部门即应当依法为其办理用地审批手续。同时，为避免今后相关建设用地使用权人之间产生矛盾纠纷，还特别明确协议中应当对相关设施和构筑物的权属、使用方式、维修养护等内容作出约定。

（五）探索完善地下空间不动产登记规则

针对调研中反映的地下空间开发利用用地范围与地表、地上建设用地使用权范围不完全对应情形下不动产登记不顺畅的问题，在实务部门尚未提出具体措施的情况下，原则性提出探索完善不动产登记规则的要求。

四、《若干规定》主要内容

《若干规定》共19条，主要内容如下：

（一）明晰部门职责，建立统筹协调机制

《若干规定》确立了区政府的统筹协调机制，明确统筹协调推进全区建设用地垂直空间分层利用工作，研究、协调和决策相关重大事项。为了更好地推进工作，《若干规定》明确新区规划资源部门负责本区国有建设用地垂直空间分层设立使用权相关工作。同时，规定其他有关职能部门以及各镇人民政府、街道办事处和相关管理局（管委会）按照各自职责，协同做好垂直空间建设用地使用权设立以及相关工作。

（二）注重源头引领，提升规划要求

规划对于建设用地垂直空间分层利用具有重要的规范作用和引领意义。针对规划编制中对地下空间规划内容涉及较少的问题，市人大《上海市地下空间规划建设条例》对市政府确定的重点地区的控制性详细规划，提出了要明确地下空间开发范围、开发深度、建筑量控制等具体要求。在此基础上，按照“引领区”建设的高标准高要求，《若干规定》进一步强化提升了规划源头要求，覆盖整个浦东新区范围内区政府牵头编制的控制性详细规划，拟明确包括地下空间在内的整个建设用地垂直空间都应当按照规定及需要，确定建设用地垂直空间层次、性质、功能、高度深度、规模、互联互通以及基础设施和公共服务设施配套等要求。

（三）坚持问题和需求导向，创新制度举措

调研过程中，相关管理部门和开发企业对地上连廊等建（构）筑物的协调建设及不动产登记、土地出让合同文本完善、地下空间建设用地使用权登记基本单元特殊性等方面，提出了意见和建议。对此，《若干规定》聚焦实践中的难点和问题进行如下制度设计和创新：

一是，对于集中开发区域，明确建设用地使用权供应前，集中开发区域的管理机构按照规划要求完成该地块地下空间整区域统一建设后，再分宗采取“带地下工程”方式将该地下空间与地表、地上空间的建设用地使用权一并供应，也可以分别设立地上、地表、地下建设用地使用权，予以单独供应。

二是，鼓励地下空间区域性整体开发建设，对区域内不同建设用地使用权人委托一个主体实施地下空间统一建设，提出了方向性内容，从土地出让条件、工程设计方案、工程规划许可以及地下空间分割界线与地上权属界线关系等方面，提出了一般性要求。

三是，对于利用既有建设用地进行出入口、地上连廊、地下通道等建设的，相关建设用地使用权人应当进行协商、达成协议，之后按照有关土地管理的法律、法规和规章办理建设用地审批手续。同时对协议约定内容提出了要求，并明确规划资源部门和其他职能部门做好协调和指导工作。

四是，针对建设用地垂直空间开发利用与传统利用的差异性，充分考虑分层设立使用权的特点，提出区规划资源部门根据需求和管理需要对示范合同文本予以补充完善。五是，对于调研中反映的地下空间开发利用用地范围与地表、地上建设用地使用权范围不完全对应情形下不动产登记不顺畅问题，还需要结合后续实践操作研究形成路径，因此原则性提出探索完善登记规则的要求。

此外，为进一步创新政府服务模式，激发高质量发展动力，《若干规定（草案）》还明确在垂直空间分层设立使用权相关工作中，有关职能部门应当按照“放管服”改革以及优化营商环境的需要，进一步简化相关审批材料、缩减审批时限、优化审批环节，不断提高审批服务效能。

 

 

 

相关稿件：

• 浦东新区人民政府关于印发《浦东新区国有建设用地垂直空间分层设立使用权若干规定》的通知