关于浦东新区2018年度本级预算执行和

其他财政收支情况的审计工作报告

区审计局局长    康晴华

　　主任、各位副主任、各位委员：

　　我受区政府委托，向区六届人大常委会第二十五次会议报告关于浦东新区2018年度本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作，请予审议。

　　区审计局根据审计法及相关法律法规，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神和习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上重要讲话精神，认真落实区人大常委会提出的要求，紧紧围绕区委、区政府中心工作，按照年度审计计划开展审计工作，对新区2018年度本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。

　　今年上半年区审计局对区财政局组织本级预算管理及相关预算执行情况开展了审计，重点对“五违四必”以奖代补等专项资金管理和使用情况进行了延伸审计；加大了对部门预算执行情况的审计力度，重点对区规划资源局等7个部门预算执行和其他财政收支情况进行了审计；开展了区扶贫帮困政策落实情况、中小河道综合整治情况、带征土地管理使用情况等5项审计调查。

　　区审计局坚持依法审计、客观求实、鼓励创新、推动改革，重点关注财政资金使用绩效和政策实施效果，揭露违法违纪问题，揭示重大风险隐患和反映机制体制问题，审计查出管理不规范资金168.54亿元，应上交财政和归还原渠道资金1.68亿元，核减不实投资6.95亿元，提出审计建议67条，移送问题线索11件，充分发挥审计监督在推进全面从严治党、助力打好“三大攻坚战”、促进深化改革等方面的积极作用，进一步推动新区重点工作开展和重大政策落实，更好服务浦东改革开放和创新发展大局。

　　2018年，区级一般公共预算收入总量为1384.96亿元，支出总量为1384.96亿元；政府性基金收入总量为351.39亿元，支出总量为351.39亿元；国有资本经营收入总量为12.12亿元，支出总量为12.12亿元，三本预算收支执行平衡，预算稳定调节基金年底余额231.28亿元。

　　一、政府预算管理和部门预算执行审计情况

　　区审计局对区财政局组织2018年度本级预算管理，以及区规划资源局、区金融局、区知识产权局、区财政局、区残联、区妇联、区城运中心等7个部门2018年度预算执行和其他财政收支情况进行了审计，从审计情况看，新区积极深化财税体制改革，优化支出结构，强化财政监管体系建设，加大对关键领域和薄弱环节投入，各部门基本遵守有关财经法规，预算执行情况总体较好。审计发现的主要问题：

　　 一是部分基建资金宕存相关专户。区财政局于2016年3月委托浦发集团下属上海浦发工程建设管理有限公司开设一般账户协助管理新区基本建设专项资金，2016年至2018年区财政局拨付基建资金分别为58.50亿元、144.47亿元、169.98亿元，截至2018年底该账户银行存款余额30.38亿元，其中包括利息收入累计3211.23万元。

　　 二是部分预算单位项目预算调整不到位。2018年，有36家预算单位的55个年初预算安排项目全年未发生支出，但未能根据实际情况相应缩减其预算规模，涉及预算金额合计1.03亿元；有30家预算单位的31个追加项目当年度执行率低于50%，追加预算金额合计5123.33万元。上述项目区财政局已在年底收回总预算并补充预算稳定调节基金。

　　 三是部分预算单位绩效目标未按规定设置。2018年，有55个部门的1920个项目预期产出目标未按要求设置反映数量、质量、时效等内容；有58个部门的2339个项目预期效果目标未按要求设置指标反映经济、社会、环境效益和可持续影响等内容。

　　 四是部分项目预算编制不细化及执行不规范。2018年，区知识产权局等5个部门及其下属单位的部分支出预算无明细内容及相关测算依据，涉及9个项目，预算金额合计2843.25万元；区残联及区规划资源局下属单位部分项目支出超范围，涉及金额合计548.53万元；区金融局等5个部门的9个项目在服务方未完成合同约定工作量的情况下，已全额拨付合同价款合计541.23万元。

　　 五是部分房屋资产管理不善。区残联将位于惠南镇的某处房屋提供给第三方服务机构无偿使用并代其支付物业费用，未签订房屋租赁协议；区规划资源局未对持有50%产权的惠南镇某处房屋实施监管，未与受托管理的置业公司确认租金收益分配。

　　 六是个别专项资金预算编制未结合实际及时调整。2017年至2018年，新区就业促进专项资金预算均为5.01亿元，实际执行率分别为76.67%、67.75%，部分内容未能结合实际相应调整预算。如：距退休5年征地保障人群逐渐缩减，相关补贴预算未及时调减，2018年预算安排1.60亿元，实际支出1.19亿元。

　　二、部分政策措施贯彻落实审计情况

　　区审计局开展了新区中小河道综合整治，带征土地管理使用，扶贫帮困政策落实，粮食风险基金及粮食收储，畜禽退养等方面的专项审计调查，从审计情况看，各级各部门认真贯彻落实相关政策措施，有效推动各项工作开展，但还存在制度不健全、执行不规范等问题。

　　 （一）中小河道整治审计调查情况

　　2016至2018年，新区中小河道整治项目批复资金64.43亿元，实际到位资金50.53亿元，主要用于河道轮疏工程、城乡中小河道整治工程、断头河整治工程和其他专项整治工程等。审计结果表明，新区中小河道整治工作开展有序，推进有力。审计发现的主要问题：

　　 一是河长制落实不到位。审计现场踏勘三林、高桥等9个镇的350条段河道，其中214条段河道存在违章搭建、污水直排等问题，未在河长巡河记录中反映。个别河道存在河长35次巡河记录均为同一张照片的情况。

　　 二是部分河道整治后水质存在反复。部分市考河道水质恶化，32条段市考河道在完工验收一个月后，河道水质即由II类、Ⅲ类降为劣V类；128条段市考河道在完成整治后出现1个月或多个月水质反复的情况，其中78条段河道水质重返黑臭；2018年新区新增黑臭水体491条段中列入考核任务的河道为20条段，其中9条段河道当年末的水质仍为黑臭。

　　 三是部分河道整治控源截污实施不到位。118条段河道周边环境专项整治不到位，主要是违章建筑未按河道整治“一河一策”要求拆除或存在垃圾堆放；112条段河道周边存在雨污混排、污水直排的情况 ；34家河道周边工业企业未整治到位，主要是未纳管企业存在污水直排河道的情况。

　　 （二）带征土地管理使用审计调查情况

　　截至2019年5月，新区带征土地面积1777.06公顷、地块1395个，涉及高东、曹路、花木街道等25个街镇。审计结果表明，目前新区已基本摸清带征土地总量、面积、地块现状等情况，初步建立了带征土地基础信息数据库。审计发现的主要问题：

　　 一是带征土地管理制度不健全。目前带征土地缺乏集中统一管理，新区层面在原带征土地管理办法2017年4月有效期满后未及时出台新的管理制度，21个街镇也尚未建立带征土地管理制度，相关部门未充分发挥管理职能，对全区带征土地临时使用等方面监管不到位。

　　 二是部分带征土地被非法占用现象突出。部分街镇带征土地日常管理较为混乱，非法占用、建造建筑物的现象普遍存在。如：唐镇某地块面积约45亩，于2013年至2017年期间建造了约3373平方米建筑物；祝桥镇某地块面积约41.53亩，建有违章建筑物4幢，种植大量大型树木，建造大型假山、石桥等；曹路镇某地块面积8.10亩，建有2幢3层商业房，建筑面积约4436平方米。

　　 三是部分带征土地上社会矛盾不断积累。部分征而未拆地块上的村民按现行相关政策已不符合农民建房条件，随着部分家庭人口增长，产生了住房困难问题；同时，部分房屋因年久失修，存在安全隐患，村民不断上访要求批建房屋或实施动迁安置，此类社会矛盾现象突出，涉及惠南、高东、唐镇等5个镇约2千户村民。

　　 （三）扶贫帮困政策落实审计调查情况

　　截至2018年底，新区共筹措农村综合帮扶资金5.94亿元，其中2.13亿元用于购置民乐大居社区配套商业用房，3.63亿元用于委托贷款；区民政部门2016年至2018年支出社会救助资金13.57亿元，支出帮扶资金5991.60万元，支出春节帮困送温暖资金7101.40万元。审计结果表明，新区积极贯彻落实中央扶贫帮困工作要求和市委市政府有关精神，资金保障水平不断提高，发挥了较好的政策效果和社会效益，审计发现的主要问题：

　　 一是农村帮扶资金未及时足额筹措到位。涉及购置商业物业项目帮扶未到位资金1000万元，委托贷款项目帮扶未到位资金7000万元；委托贷款项目从2015年9月启动，资金汇缴工作历时三年，于2018年11月将3.63亿元通过平安银行进行委托贷款，大额资金长时间宕存，未能发挥资金效益。

　　 二是医疗帮困卡使用绩效不高。发放对象与实际需求存在差异，帮困卡额度未充分使用。大部分街镇未根据村（居）民实际收入情况、患病情况等致困原因发放帮困卡，基本是沿用以前的持卡人，持卡人成为实际的“终身”持卡者。2016年至2018年新区每年发出3200张医疗帮困卡，使用额度500元/张，每年可在社区卫生服务中心使用160万元，帮困卡持有人三年实际支出114.95万元、117.24万元和112.76万元，额度使用率仅为71.84%、73.28%和70.48%。

　　 三是部分街镇帮困政策制定与执行存在不规范。部分街镇帮困政策仅是内部操作口径，未经过集体决策，抽审的街镇2016年至2018年依据的操作口径54.55%是白头文件，且部分镇未按制定的政策执行，如：对未达到起付线的医疗票据给予帮困等；部分街镇对村（居）民进行帮困无相关操作口径或操作口径不够细化明确。

　　 （四）粮食风险基金及粮食收储管理审计调查情况

　　2016年至2018年，新区粮食风险基金专户支出3.49亿元用于粮食收储工作，主要包括粮油轮换1.63亿元、粮油储备8780.08万元，2018年底基金专户余额4.48亿元。审计结果表明，新区粮食收储管理工作在购粮方式优化、储备粮库维修流程升级方面取得了一定成效。审计发现的主要问题：

　　 一是未科学制定轮换计划。2016年至2018年新区储备粮每年轮换频次过低，部分批次轮换数量过高，如：2017年第一批储备粮出库后，在库储备粮数量仅为区储备总规模量的60.7%，与市级“不得低于总规模数的80%”的规定要求仍有差距。

　　 二是不合格粮食未及时处置。2017年市粮食局检查发现2015年入库的7870吨小麦存在呕吐霉素指标超标现象，该批小麦实际已不能作为储备粮存储。截至2019年4月该批不合格小麦尚未处置，增加了储备过程中的安全风险和成本。

　　 三是未签署异地仓储服务共管协议。新区由于本地仓储容量不足，有3.85万吨分别于江苏省泰州市、兴化市和上海市奉贤区异地存粮，但区商务委未与异地政府粮食主管部门签订共管协议。

　　 （五）畜禽退养专项资金审计调查情况

　　2015年至2017年，新区共拆除规模畜禽养殖场93个，清退畜禽折标准猪54.9万头，拆除棚舍面积105.92万平方米，完成土地垦复约3059.12亩，截至2017年底区财政共下拨专项资金18.13亿元。审计结果表明，新区畜禽退养工作在促进新区转型发展和提高群众生活品质方面成效明显。审计发现的主要问题：

　　 一是部分镇多头申请专项资金。川沙、大团等8个镇在获取区畜禽退养专项资金后，又将其中拆除的31.04万平方米退养场棚舍和垦复的117.55亩土地计入“五违四必”以奖代补面积基数，获取奖补资金1.29亿元。

　　 二是部分畜禽退养镇级资金未足额配套。截至2018年11月，曹路、宣桥等4个镇的畜禽退养镇级配套资金未足额到位，涉及配套资金2.37亿元。

　　 三是个别拆房垦复工程违规掩埋建筑垃圾。航头镇青龙猪场部分垦复现场进行挖掘后发现，有违规掩埋建筑垃圾的情况。

　　三、部分重点专项和民生资金审计情况

　　区审计局在今年开展区财政局组织本级预算管理及相关预算执行情况审计时，加大了本级预算执行审计力度，进一步拓展审计监督覆盖面，延伸审计了“五违四必”以奖代补、“缤纷社区”建设等重点专项及民生资金2018年度预算执行及项目管理情况。审计发现的主要问题：

　　 （一）“五违四必”以奖代补资金审计情况

　　 一是奖补资金大量宕存街镇和村。截至2018年底，审计抽查的祝桥、洋泾等5个街镇“五违四必”以奖代补资金期末余额合计13.85亿元，其中祝桥镇40个村和3个集体公司账面宕存资金1.16亿元。

　　 二是相关管理过程存在薄弱环节。部分上报区五违办的违法建筑拆除面积与实际补偿资金计算面积不一致，如：川沙新镇有12处点位存在上述情况，面积相差合计2875.04平方米；川沙新镇、陆家嘴街道在委托第三方对违法建筑进行拆除或面积测量时，存在未按规范选择服务单位的情况。

　　 （二）“缤纷社区”建设资金审计情况

　　 一是部分街道上报项目计划与实际执行不一致。花木街道等4个街道的4个项目，其实施内容或预算金额与实际上报情况不一致；浦兴路街道等3个街道将年末追加资金转入专户，不符合国库支付制度有关规定，上述问题涉及金额合计785.64万元。

　　 二是相关信息公开和评选工作存在薄弱环节。截至2019年2月底，有5个街道的7个项目未完工，实际已完工项目占街道实施25个项目的72%，与信息公开内容不一致；2018年度“缤纷社区”建设优秀项目评选以街道汇报情况作为评选依据，未进行实地察看、核对项目相关资料，获奖的7个街道项目中有3个未完全竣工，2个项目与实际上报投资资金不一致。

　　 （三）“美丽庭院”建设奖补资金审计情况

　　 一是相关建设和验收标准不够完善。区“美丽庭院”建设相关政策文件未合理考虑区域差异性，对于人员构成、经济状况等基础条件不同的村镇缺乏针对性的指导，各镇在具体实施过程中存在放宽标准、降低质量等情况，区镇验收结果差异较大。审计现场检查发现高桥镇三岔岗村部分星级户评选标准过低，已获评的星级户庭院堆物、脏乱差等问题严重。

　　 二是部分奖补资金提前拨付。“美丽庭院”建设奖补资金按照队组“五清”验收和星级户评选结果，于2018年12月拨付至各镇，金额合计2.35亿元，不符合奖补资金“在各村完成美丽庭院建设并通过达标验收后进行核算拨付”的有关规定。

　　 （四）张江自主创新示范区专项资金审计情况

　　 一是个别园区项目延期审批不规范。截至2018年底，上海市张江高新技术产业园区金桥分园在“十二五”期间涉及延期项目13个，已下拨资金2527.20万元；“十三五”期间涉及延期项目11个，已下拨资金9226.40万元。按规定延期项目应经项目管理主体批准后方可延期，但金桥分园未能提供相关审批材料。

　　 二是部分项目验收工作滞后。截至2018年底，已到约定完成日期但未完成验收的项目共计38个，已按项目进度拨付了资金6149.40万元，待拨付资金4719.60万元。涉及2014年到期项目3个，2015年到期项目4个，2016年到期项目23个，2017年到期项目8个。

　　 （五）公路挖掘修复费审计情况

　　 一是公路挖掘修复项目政府采购方式不规范。区公路署按照“谁养护谁修复”的原则，将公路挖掘修复工作直接委托给相关道路养护单位，2018年共涉及22家养护单位，支出金额合计1.30亿元，未按政府采购有关规定进行公开招投标。

　　 二是公路重复挖掘协调机制未能有效建立。2018年锦绣路、申江路等部分路段存在半年内重复挖掘的现象，针对同一路段因不同工程在短期内需要进行重复挖掘的审批事项，相关部门尚未建立统筹协调机制予以应对。

　　 （六）路灯运行维护费审计情况

　　 一是合同管理和执行不规范。2018年区公用署调整了新区路灯运维项目中4个标段的指定工作量内容，超出原合同价款151.05万元，该事项未经集体决策或相关审批，也未签订相应的补充协议，截至2019年审计时尚有部分指定工作量未进行验收。

　　 二是照明一体化管理系统建设进度滞后。区公用署于2017年7月启动照明一体化管理系统建设，合同总额217万元，约定交付日期为2017年12月，该项目截至2019年审计时仍未验收。此外个别养护单位巡检、巡修等基础台账记录存在不清晰、不完整的现象。

　　 （七）城市基础设施配套费审计情况

　　 一是部分配套项目预算执行不到位。截至2019年审计时，2018年配套项目计划中有10个项目资金未下拨，涉及金额合计4966万元；宣桥镇2条道路由于施工许可证没有取得未列入2018年配套项目计划，但拨付了部分资金合计4222万元。

　　 二是部分已竣工的配套项目未通过验收。截至2018年底，已竣工未能通过验收的项目有13个，主要原因是市政道路未按规划实施，土地手续不齐，施工许可证未能办理，配套学校绿化不达标等。这些项目已拨付配套费1.28亿元，待拨付配套费7112.13万元。

　　 （八）政府投资建设项目审计情况

　　2018年6月至2019年5月，区审计局对56个政府投资建设项目进行了审计，送审金额149亿元，审定金额142.05亿元，核减率4.66％。审计发现的主要问题：

　　 一是部分工程招投标管理不规范。部分项目工程存在未按规定进行公开招标的情况，如：中环线浦东段某新建工程涉及合同金额3445万元，轨道交通16号线工程（原南汇段）项目绿化搬迁及恢复工程涉及合同金额5725.36万元；妇幼保健院地下停车库新建项目及部分设施改造项目的中标公告时间早于招标公告时间。

　　 二是部分项目监理履职不到位。惠南、万祥等5个镇城乡中小河道综合整治工程中，经监理单位确认的竣工图纸与项目实际现场存在较大的差异；中环线浦东段某新建工程审计核减金额8167万元，其中有16个标段存在重复计算、核价不实的情况。

　　 三是个别项目绩效不佳。三林（懿德）社区卫生服务中心装修工程于2016年10月完成竣工验收，2017年10月正式开放门诊投入运营，但截至2018年底4-5层34个病房102个床位均未启用；商飞总装基地南侧绿地工程种植的银杏、栾树等苗木长势不佳，且墨西哥落雨杉成活率较低。

　　四、区属企业审计情况

　　按照新区关于区属国有企业审计“两年全覆盖”的总体要求，区审计局于2018年下半年开展了对张江集团、张江高科、金桥集团、金桥股份和浦开集团等7家区属国有企业领导人员的任期经济责任审计。审计发现的主要问题：

　　 一是对投资企业的后续管理不到位。张江高科对2家参股企业的经营现状不掌握，无法提供两家公司的历史经营和财务等资料；浦开集团下属子公司中有22家企业工商登记处于“吊销，未注销”状态，其中16家问题企业已无可查资料。

　　 二是部分资产处置程序不规范。如：张江集团2015年7月出售4栋办公楼、2016年4月以在建工程形式将张江中区C-10-5地块进行转让，张江高科2015年12月转让原龙东酒店资产、2016年12月转让四期孵化楼等，均未按规定进行评估。

　　 三是部分经营性资产管理不善。金桥股份部分投资性房地产出租率较低，如：南区关内厂房、T28研发办公楼、园区部分楼宇的出租率分别约为30%、67%、21%；金桥集团个别出租房产到期未能收回，拖欠租金21.18万元；张江高科房产管理信息不完整，有22处房产的资产管理系统、财务资产核算表、房产证等资料中反映的面积不一致。

　　 四是部分保障性住房管理不规范。浦开集团1742套存量安置房未按规定纳入区征收安置房源信息系统，截至2018年8月录入房源832套，且部分安置房现场管理薄弱，有23套安置房被动迁居民强占；金桥集团于2016年1月将338套阳光花苑人才公寓整体租赁给凯顿酒店作为酒店式公寓对外出租经营，对租赁对象无特定要求规定。

　　五、审计发现问题整改跟踪落实情况

　　 —— 扎实推进审计整改工作。对本报告中反映的42个问题，区审计局已依法出具审计报告，根据新区《关于进一步加强审计整改工作的实施意见》，要求被审计单位在30日内提交审计整改工作方案，90日内将整改情况书面报告区审计局。区政府要求责任部门和单位高度重视，严格履行主体责任，逐条制定具体措施，确保整改全面到位。各责任部门和单位针对审计揭示的问题，采取有效措施，认真组织整改。截至2019年6月底，促进增收节支3359.25万元，完善制度16项，完成整改6个，正在推进整改36个（其中32个未到整改期限）。对本次审计反映问题的整改情况，区政府将依法向区人大常委会报告。

　　 —— 持续跟踪上年度审计问题的整改落实。对2017年度区本级预算执行和其他财政收支审计工作报告中反映的42个问题的整改情况，已在去年区六届人大常委会第17次会议上作了专题汇报，区审计局对审计发现的问题采取函告催告、跟踪回访、加大审计结果公开等方式加强监督检查力度，各责任部门和单位按照区人大常委会的要求，采取清理上交资金、调整账目、完善规章制度等有效措施，认真进行整改，其中上年度继续推进整改的5个事项，相关责任部门已通过决策程序和法律途径进行整改，目前已基本整改完毕。

　　六、审计建议

　　 （一）进一步深化财政管理改革，提高资金使用效益

　　 一是不断细化预算管理，切实提高支出预算编制质量，加大财政资金国库集中支付覆盖力度，进一步健全项目执行与预算调整的衔接机制； 二是加大跟踪监管力度，严格按项目预算内容、范围及标准列支，进一步夯实财务管理、资产管理等内控基础工作，不断提升预算执行的规范化水平； 三是推进全过程预算绩效管理改革，强化资金使用部门和单位绩效管理主体责任，不断拓展财政绩效评价及考核的范围和程度，加快构建以绩效目标为导向的预算管理体系。

　　 （二）持续推动政策措施落实，提升政策实施效果

　　 一是结合深化改革要求，认真研究政策执行中出现的各类矛盾和问题，针对薄弱环节和风险隐患及时做出调整规范，消除制度性障碍； 二是严格按照各项重大政策措施有关要求，及时出台配套措施、细化目标任务、明确分工责任、做好政策衔接和整合协调，建立健全信息共享和管理机制，确保政策目标如期实现；三 是加强对重点资金的监管和风险防控，完善专项资金相关管理、考核、激励机制，强化项目推进中的过程监管及综合协调，切实提高财政资金投入绩效水平。

　 （三）切实强化重点领域监管，着力保障和改善民生

　　 一是严把建设项目投资控制关和审核关 ，督促施工监理和投资监理切实履行职责，确保建设程序的规范性、成本的真实性，建立健全长效监管机制，强化建设项目后续管理； 二是加强国资国企投资后续监管，完善过程监督，加强对经营性资产的有效管理，进一步发挥好保障房的服务功能，规范资产处置程序，有效防范资产损失； 三是深化民生资金效益审计，推进精准扶贫管理，进一步提高救助效率和救助覆盖面，强化生态环境修复源头治理以及事中事后监督，确保民生资金和项目真正用之于民、用到实处。