一、制定背景

党的二十大报告指出，“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。”推进美丽中国建设，必须坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。《上海市城市总体规划（2017-2035）》明确提出加强生态空间科学合理的保护与利用，满足市民多元生态需求的供给与平衡。《上海市生态空间专项规划（2021-2035）》则进一步提出，建设与具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市相匹配的“城在园中、林廊环绕、蓝绿交织”的生态空间，打造一座令人向往的生态之城。为更好落实打造社会主义现代化建设引领区任务，浦东新区正在积极推动生态空间保护利用工作，用良好的人居环境满足人民群众日益增长的高品质生态需求。在此背景下，研究起草了《浦东新区生态空间保护利用若干规定》。

二、主要内容

《若干规定（草案）》共20条，主要包括以下五方面内容：

（一）强化规划引领

《若干规定》将规划引领作为生态空间保护利用的基本原则，具体体现为以下三方面：一是要求生态空间保护利用项目选址应当坚持规划引领，以市和区国土空间规划、生态空间专项规划为依据；二是要求区人民政府和镇人民政府应当根据相关规划，结合生态空间保护利用需求，推动土地资源合理布局、高效利用；三是要求项目实施主体应当根据控制性详细规划、专项规划或者郊野单元规划，编制生态空间保护利用方案。

（二）严格规范生态空间保护利用活动

为了确保生态空间保护利用项目在实施中能够严守生态底线，真正提升区域生态功能，并避免无关的建设项目“搭便车”。《若干规定》从以下四方面作出了规范：

第一，加强项目管理。要求区生态环境部门会同发展改革、规划资源、农业农村等部门，根据规划要求，结合实际情况，提出生态空间保护利用项目实施清单和年度生态空间保护利用项目实施计划，报区人民政府批准后实施。

第二，明确保护利用方案的基本内容。要求保护利用方案明确以下内容：一是保护利用范围及功能定位；二是土地现状调查和生态要素现状调查；三是土地使用性质的规划控制和调整、自然资源空间优化方案；四是生态环境、景观保护与山水林田湖草综合整治要求；五是配建公共服务设施有关情况；六是集体经济组织及其成员权益保障方案；七是其他保护利用内容。将保护利用方案作为控制整个保护利用活动的蓝图。

第三，明确保护利用方案的编制要求。一是要求充分考虑河、湖、林、草、田、湿等生态要素现状，有序引导生态空间内土地用途向有利于生态功能提升的方向转变，提高生态空间的完整性和连通性。二是生态空间内可以按照规定配建一定的公共服务设施，但应当与生态环境相协调。

第四，提升保护利用实效。生态空间保护利用应当强化生态敏感区好生态景观保护，根据生态空间的特点，结合乡村振兴、文化遗产保护、生态清洁小流域治理等工作，满足生态保护、功能匹配、布局合理、风貌协调和安全舒适等要求，提升生态空间保护利用的综合效益。

第五，严格耕地保护。生态空间保护利用必须遵守耕地管理规定。一是严格落实永久基本农田特殊保护制度，严格管控一般耕地转为其他农用地。二是确实无法避让、需将永久基本农田以外的耕地转为其他农用地的，应当选择质量较低、零星分散、难以长期稳定利用的耕地。三是通过持续推进建设用地减量化和一般整理复垦等工作，统筹补充优质耕地资源，确保国土空间规划确定的耕地数量不减少、质量不降低。

（三）探索差别化土地政策

为进一步优化生态空间布局，改善生态环境，集约利用土地，《若干规定》在强化土地用途管制的前提下，探索差别化土地政策。对于纳入实施计划的生态空间保护利用项目，确需征收农民集体土地，且实施后用地性质不属于国家规定的建设用地范围的，不办理农用地和未利用地转为建设用地审批手续，由区规划资源部门报区人民政府办理生态保护利用项目边界确认及用地手续。但是，对于生态空间范围内配建公共服务设施的，应当科学合理确定建设活动规模、强度和布局，其所占用的农用地、未利用地，应当依法办理农用地和未利用地转为建设用地审批手续。

（四）推进生态空间开放共享

生态空间保护利用在改善生态环境的同时，也可以为市民提供休闲空间，发挥更大的社会效益。因此，《若干规定》从两方面作出了规定：一是生态空间应当对社会公众开放，但因重大活动、防汛防台和其他突发事件应急处置等需要临时封闭的除外。临时封闭或者特定时间段封闭生态空间的，应当向社会公布。二是项目实施主体可以在生态空间内合理设置漫步道、跑步道等慢行设施，文化宣传、体育运动等公益性服务设施，营造可漫步、可阅读、有温度的城市生态空间。

（五）加强监督管理

为了防止生态空间被擅自改变用途。《若干规定》从三个方面作出了规定。首先，明确四项禁止性行为：一是改变生态空间用途、功能或者用地性质；二是擅自改变生态空间主导功能定位；三是实施与生态系统质量提升、生态保护以及修复无关的各类开发活动；四是其他擅自改变保护利用方案的行为。其次，明确规划资源、生态环境、农业农村、城市管理综合执法等部门以及属地政府的监督管理职责。最后，还提出了智慧化管理相关要求。