浦府〔2012〕56号

 

区政府各委、办、局，各开发区管委会，各直属公司，各街道办事处、镇政府，川沙新镇、祝桥镇：

现将《浦东新区完善住房保障体系“十二五”规划》印发给你们，请认真按照执行。

 

 

 

上海市浦东新区人民政府

二○一二年三月十日

 

 

 

浦东新区完善住房保障体系“十二五”规划

 

根据国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见》（国发[2007]第24号）精神，为贯彻落实市委、市政府关于推进本市保障性住房建设的有关指示精神，切实解决浦东新区城镇中低收入家庭住房困难问题，科学编制新区保障性住房建设发展规划，进一步健全和完善浦东新区住房保障体系，实现“住有所居”的住房保障发展目标，结合浦东新区住房保障建设发展实际，制订本规划。

一、浦东新区保障性住房建设“十一五”发展情况回顾

“十一五”时期，根据市委、市政府对保障性住房工作的总体要求，在区委、区政府领导下，新区通过调整供应结构，逐步建立了“分层次、多渠道、成系统”的住房保障体系，全面完成了“十一五”计划确定的房地产发展各项目标和任务。

（一）先行先试，“多层次”住房保障体系初步建立

“十一五”期间，根据上海市总体安排，浦东新区先行先试，在实践的基础上探索出符合新区实际的住房保障制度，从房屋开发建设的各个环节入手，完善保障性住房的土地供应、建设、分配和管理各个环节，初步建立起“四位一体”的多层次住房保障体系，即廉租住房、经济适用住房、动迁安置房和公共租赁住房相结合，满足不同层次的住房保障需求。政策惠及面由最初的低收入、居住困难家庭扩大到中低收入居住困难家庭和非本市户籍的青年职工、引进人才等，受益户籍家庭约15.8万户，受益外来常住人口24万人次，分别占新区户籍家庭数的14.89%（2010年新区户籍家庭户数为106.08万户）和外来常住人口的11.86%（第六次全国人口普查显示新区外来常住人口数为202.43万人）。

 

 

（二）加强供应，多渠道筹措房源满足住房保障需求

“十一五”期间，新区政府面临新一轮城市建设需求，针对新的保障性住房需求情况，确保房源的供应，创新保障性住房开发建设机制，包括：由浦东四大开发建设公司直接进行保障性住房开发建设；通过招投标安排经营性的房地产开发公司进行保障性住房委托开发；要求房地产开发商按法定的一定比例缴交保障性住房房源；同时，适时收购符合条件的存量一手房、二手房或改造过的低标准旧公房，扩展房源筹措渠道。

（三）应保尽保，逐步扩大廉租政策受益面

自2001年开始，新区在全市率先实施廉租住房政策。“十一五”期间，新区坚持“条块结合、条条联手、市区联动”的原则，进一步扩大廉租住房受益面。从“受理审核——运行推进——政策梳理”，各部门紧密联手，形成了一条规范、实效的管理模式。截止2010年底，累计受益家庭从2001年139户增至6453户，累积配租金额12278万元。保障受益面从最初的人均居住面积不足5平方米、人均月收入不满280元标准，提高到现在人均居住面积不足7平方米，人均月收入低于1100元标准。  同时，根据市委、市政府提高实物配租工作要求，新区通过购买存量房、从动迁安置房调剂等多渠道筹集廉租住房源，并根据“应保尽保、愿租尽租”的原则，加强实物配租工作，至2010年底，新区共累计完成实物配租203户。

廉租住房累计收益家庭户数示意图  单位：户

 

（

 

四）条块结合，推进动迁安置房建设确保新一轮城市开发启动

“十一五”期间，伴随着南汇并入浦东，新一轮城市开发启动。为加快旧区改造步伐，配合越江隧道、内中环浦东段、东西通道、机场二期等多项重大工程建设，新区重点推进动迁安置房建设。先后在世博家园、机场二期、曹路大基地、周康航拓展基地、A1项目等重点动迁安置房基地成立指挥部，条块联手，合力推进。自2002年起，共规划动迁安置房约2893万平方米，已建成1375万平方米，在建701万平方米，安置动迁居民约13万户，确保了新区城市开发的顺利实施。

（五）重点投入，加大经适房建设力度，解决中低收入家庭住房困难

“十一五”期间，为与国家发展保障性住房政策相适应，以《浦东新区保障性住房建设导则》为准则，加大经济适用房建设力度，用以解决城市中、低收入家庭的住房困难问题。一是按照保障基本居住需求的原则，确定经济适用房建设指标，每套面积控制在50-70平方米之间；二是合理地确定保障对象，建立完善的审核程序；三是统一部署，大力推进经济适用房建设工作。2010年全市共开工经适房400万平方米，其中新区范围内的市属基地开工建设I0I万平方米。  目前，新区总的经适房（含市属基地）在建项目共167.4万平方米。

（六）大力发展，建立公共租赁住房新机制，助推“两个中心”建设

2006年起，新区在张江园区试点市场化方式建设人才公寓，探索实践公共租赁住房新机制。截止2010年，新区基本形成了“多层次、多渠道、多样性、多元化”的、以人才公寓为特色的公租房建设新机制，包括：多层次开发建设人才公寓，多渠道满足新区人才的住房需求；针对人才居住需求加强研究，开发出多样性的人才公寓产品；多元化拓展，最终形成新区公租房特别是人才公寓建设常态长效、可持续发展的经营管理模式。目前，新区已建成投入使用的各类公租房共198万平方米，其中人才公寓约148万平方米，外来产业工作人员集中居住区（集体宿舍），已投入使用约50万平方米。人才公寓中已建成约73万平方米，在建约75万平方米。

公共租赁房使用情况分布图  单位：万平方米、%

 

二、保障性住房建设“十二五”时期市场需求分析

（一）“十二五”时期面临的形势

1、浦东的“二次创业”，为保障性住房建设提供新的契机

“十二五”期间，浦东将在两区合并的新起点上推进开发开放二次创业，在环境配套等方面加大力度，率先形成服务经济为主的产业结构；在推进自主创新、增强产业国际竞争力上，大力推进高新技术产业化，率先在支柱产业、战略产业领域实现聚焦突破；在深化改革、扩大开放上，结合政府机构改革，积极探索适应大区域特点、体现扁平化特征的新型行政管理体制；要以推进城市公共资源统筹配置为重点，率先探索形成城乡一体化发展的新格局。在改善人民生活、促进社会和谐上，充分学习世博会成功举办的经验，在后世博期间，努力改进城市管理、为民服务和人居环境；要加大民生投入，优化公共服务，完善保障体系；力争使新浦东成为全球经济的重要枢纽节点。二次创业的浦东发展规划将更为科学，良好的宏观形势为“十二五”阶段保障性住房建设发展提供了新的契机。

2、“两个中心”建设，对保障性住房建设提出新的要求

“十二五”期间，浦东开发作为国家战略，整体功能得到显著的提升，特别是上海“国际金融中心、国际航运中心”的建设将使浦东新区继续保持城市建设高强度、基础设施大规模投入，功能性开发不断完善。“十二五”期间，新区将全面开展“三港四网”建设（深水港、航空港、信息港和对外交通网、越江交通网、轨道交通网、区域道路网），继续推进迪士尼项目、大飞机项目等重大项目建设。与之相配套，因市政建设需要所增加的动迁安置房，以及因经济发展面向各类人才的过渡性住房对发展多层次保障性住房提出新的要求。

3、新一轮城市布局，为保障性住房建设提供新的基础

“十二五”期间，浦东城市布局将形成“五个圈层”。保障性住房建设因其特点与城市化开发推进的时序、重点区域、区域经济等密切相连，原浦东区域可供的住宅用地较少、对保障性住房的进一步发展造成了阻碍。而随着“五个圈层”布局逐步形成，新的产业与住宅空间相适应，为新区未来保障性住宅的发展提供了新的条件，有效引导居住区从内环线区域逐步向外环扩展，重点发挥大型居住社区的配套聚集功能和新浦东南片的产业聚集功能。

4、大量人才引进，对保障性住房建设发展提出新的需求

“十二五”期间，浦东新区先行先试，勇于改革创新，实施好中央“千人计划”。突破阻碍中小创新型企业发展的障碍和瓶颈，加大对中小创新型企业的扶持力度，努力营造有利于企业创业发展和人才脱颖而出的良好环境。“十二五”期间，浦东新区人才引进速度仍将保持较快的增长。多元化的需求将带动不同类型、不同层次的房地产建设特别是保障性住房投资和消费的持续增长。

在人口结构上，外来引进人才将成为浦东保障性住宅新的需求主体。第六次全国人口普查统计显示，新区504万常住人口中，具有大专以上文化程度的人口为110.7万人。与第五次人口普查相比，每10万人中具有大专以上文化程度人数由7678人上升至21945人，这充分反映出浦东在大力发展高等教育，以及吸引外省市优秀人才就业等方面所取得的效果。因此，大规模人口导入以及大量人才引进，使浦东保障性住房建设面临着多元化的需求。

（二）各类保障性住房需求分析

1、廉租住房

截止2010年底，新区廉租住房受益家庭累计为6453户，根据市政府每年下达新区的指标以及新区历年配租情况分析，至2015年廉租住房累计受益家庭户数预计将达12000户，其中廉租住房计划筹集2500套，总面积约为15万平方米。

2、动迁安置房

2006至2010年新区年度平均拆迁完成户数约1.65万户，按照“新账不欠、老账逐年还清、适度超前”的原则，结合目前旧区改造、市政工程和重大工程项目的建设规模和建设速度预测，“十二五”期间，每年约需开工建设动迁安置房300万平方米，五年合计约1500万平方米。

3、经济适用住房

根据新区历年城镇人口数和城镇户籍家庭数增长趋势以及第六次全国人口普查情况分析，本区经济适用房需求总量为175万平方米，扣除已经开工在建的50万平方米，规划待建约125万平方米。

4、公共租赁住房

随着浦东开发开放步入新的阶段，对人才需求将进一步加大。预计未来五年内获得居住证的人数仍将保持较快的态势。按照第六次人口普查数据和新区“十二五”期间社会经济发展情况，并结合新区人才居住证新增情况测算，新区公共租赁房缺口约360万平方米。

三、保障性住房建设“十二五”发展的指导方针与发展目标

（一）指导思想与方针

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照中央“稳增长、调结构、保民生、促稳定”的总体要求和市委、市政府“确保民生持续得到改善”的决策部署，努力扩大廉租住房受益面，推进动迁安置房和经济适用房建设，发展公共租赁房机制，推动和完善“分层次、多渠道、成系统”的住房保障体系，促进民生改善和社会和谐。争取经过几年的努力，基本解决本区城镇中低收入家庭以及非本市户籍的青年职工、引进人才的住房困难。

（二）发展目标

在“十二五”期间，争取健全和完善以廉租住房、动迁安置房、经济适用房、公共租赁住房为主要形式的住房保障制度，形成满足群众基本居住需求、具有浦东特色的“分层次、多渠道、成系统”住房保障体系：预计“十二五”期间，保障性住房建设总量约2000万平方米。

l、进一步扩展廉租住房受益范围：规划期间要将廉租住房制度的保障范围从最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭，到2015年基本做到“应保尽保、愿租尽租”，累计受益家庭达到1.2万户，筹措实物配租房源约15万平方米；

2、有序推进动迁安置房建设：保障新一轮城市开发建设、产业布局调整需要，规划建设动迁安置房1500万平方米；

3、建立健全经济适用房制度：完善经济适用房建设及审核制度，解决本区城镇中低收入家庭住房困难，规划开工125万平方米（不含已开工在建的50万平方米）；

4、大力发展公共租赁住房：通过政府政策扶持，引导和鼓励企业利用各种渠道筹集和建设园区内的人才公寓和面向社会的公共租赁房，通过市场化置换、工业厂房改建、集中新建、集体土地挖潜等多种形式筹措房源，通过5年时间的努力，筹措各类公共租赁住房（含园区人才公寓）360万平方米。

（三）保障原则

住房保障工作是一项政策性和社会性强，涉及面广的系统工程，在具体实施过程中，应遵循以下基本原则：

1、全面覆盖、梯度保障的原则。住房保障是社会保障的重要内容，是建设和谐社会的重要措施。根据全面实现小康社会的目标要求，结合社会经济的发展，逐步使住房困难群众实现“住有所居”。

2、统筹规划、分步实施的原则。住房保障工作是一项长期而艰巨的任务，必须按照科学发展、可持续发展的要求，结合实际，在制定统一的保障规划基础上，统筹安排、分步实施，真正做到精心组织、公开公正、人民满意。

3、因地制宜、动态调整的原则。住房保障是政府通过住房政策来满足保障对象的基本居住需求，保障范围、保障标准等政策的确定必须与一定时期社会经济发展水平相适应。只有做到因地制宜、动态调整才能提高政府公共资源配置的使用效率。

四、保障性住房建设“十二五”期间保障范围与主要任务

（一）保障范围和对象

廉租住房、经济适用房的保障对象是浦东新区城镇常住户口、无房或家庭居住困难的中低收入住房困难家庭。公共租赁住房保障对象是符合条件的青年人才和来沪务工人员。

1、廉租住房保障范围：根据上海市关于进一步扩大廉租住房受益面试点工作的有关要求，目前在解决人均月收入在1100元（含1100元）以下、人均居住面积低于（含等于）7平方米的双困家庭基础上逐步放宽受益面，努力做到“应保尽保”。

2、经济适用房保障范围：对家庭人均月收入在2900元以下（试点区标准为人均月收入2300元）、人均非住房财产低于（含等于）9万元、人均建筑面积低于（含等于）15平方米的居住困难家庭，通过经济适用房的形式实施住房保障。2012年经适房准入门槛进一步降低，新标准规定申请家庭成员具有上海城镇常住户口的年限从连续满7年缩短到3年，3人以上申请家庭的人均月可支配收入限额从3300元放宽至5000元、人均非住房财产限额从12万元调整为15万元。通过大幅放宽户口年限、收入限额等准入标准，上海共有产权保障房的政策覆盖范围将有效扩大，更多住房困难的户籍大龄结婚家庭、青年职工以及引进人才等群体将成为受益对象。

3、公共租赁住房保障范围：具有本市城镇常住户口，或持有本市居住证和连续缴纳社会保险金达到规定年限，签订一定年限劳动合同，无自有住房或人均住房建筑面积低于（含等于）15平方米的住房困难人员或家庭。

（二）保障性住房发展的空间布局

城市的居住区布局与其历史居住沿袭，保障性住房建设因其特点更是与城市化开发推进的时序、重点区域，区域经济、社会发展阶段，以及道路等市政、公建配套设施建设关系密切。目前，沿江居住区（包括内环线区域）的住宅密度已经较高，可供的住宅用地较少，交通、商业配套等设施的承载力下降。因此，新区未来住宅发展空间布局应当有效引导居住区从内环线区域逐步向外围扩展，由内而外，内外结合，城镇结构向中心城——新城——新市镇——中心村的方向发展。发展的空间布局应当与新区“五个圈层”产业空间布局相适应，重点发挥新市镇的配套集聚功能和浦东南片产业集聚功能。

l、廉租住房——中心城区

廉租住房布局应当充分考虑到低收入住房困难家庭居住和就业就近的需求，区域规划结合低收入家庭住房需求预测和新区各街道、镇辖区低收入家庭分布比例关系，确定廉租住房建设用地的实际空间分布。不同区域廉租住房租金按照地段差异等相关要素制订不同的租金标准。廉租住房房源主要分布在中环附近和外环以内，以三林镇、北蔡镇、高行镇、曹路镇、唐镇、川沙新镇、惠南镇、周康航区域为主。

2、动迁安置房——外环以外区域

按照“统一规划、分步实施”原则，加大动迁安置房建设力度，新区未来动迁安置房基地选址在外环线以外区域，依托市属大型居住社区的布点规划，主要集中在高桥、三林、曹路、周康航、川沙、惠南等重点区域。从而有效引导居住区从内环线区域逐步向外围扩展，由内而外，内外结合，严控城区人口总量，引导市民向郊区分流。

 

3、经济适用房——近、泛城区区域

经济适用房规划优先考虑用地条件好、周边配套相对较为完善的地区，优先挖掘中心城区企业“退二进三”（“二”指第二产业，“三”指第三产业）的土地，经济适用房地块整体分布于近中心城区或泛城区区域，房源主要分布在中环以外和外环附近地区，以三林、曹路、川沙、惠南、周康航、祝桥等新市镇和大型居住社区为主。

 

4、公共租赁住房——以产业为导向的“5+2”区域格局

公共租赁住房空间布局应当与新区“五个圈层”产业空间布局相适应，考虑两个产业聚集区（张江产业园、大飞机产业园），重点在陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区、空港物流园区、临港航运物流园区等产业区域配套发展公共租赁房，逐步形成“5+2”分布格局。

 

 

（三）“十二五”期间健全完善住房保障体系主要任务

1、分层次分阶段开展，进一步健全完善多层次保障体系

“十二五”期间，结合新区经济发展水平，以及保障性住宅发展现况，在现有“四位一体”的基础上，明确时间要求、合理安排、分层实施，从低到高、有序推进各层次住宅保障体系的发展。

在建设的时序上：2011年重点解决低收入家庭住房困难，以廉租住房为重点，做到应保尽保。2012年开始，在解决低收入家庭住房困难的基础上，通过经济适用房以及公共租赁房，逐步解决中低收入家庭的住房困难以及青年人才和外来务工人员的过渡性用房需求。到2015年，基本建立“多层次、多渠道、成系统”的保障性住房体系。

2、多渠道筹措廉租实物房源，适时调整租金配租补贴标准

2011-2015年规划筹集和建设廉租住房15万平方米左右，约为2500套，平均每年500套。实物配租的房源主要来源于：收购部分动迁安置房；收购部分小套型存量产权房；在部分新开发普通商品住房项目中配建一定比例的房屋；适时划拨专门地块建设。其中，在部分新开发普通商品住房项目中配建和适时划拨专门地块建设的廉租住房的实物配租房源，建筑面积以40-50平方米房型为主，列入控制性规划指标，作为土地出让招标的前置条件。收购动迁安置房和小套型存量产权房作为廉租住房的实物配租房源。根据建设周期的实际情况，2011年实物配租的房源以收购为主，2012年-2015年以配建为主。

同时，新区将根据社会和经济的发展以及房屋租赁市场变化等实际情况，适时调整租金补贴标准，让最低收入家庭能真正租到满足基本居住需求的住房。到2015年，累计租金配租受益家庭户数达到1.2万户。

3、提前规划、储备和建设动迁安置房，实现市政、商业配套“两同步”

在国家现行净地出让的条件下，加强土地储备是土地供应的前提。根据“安置为先”的动迁安置原则，参照市属大型居住社区建设模式，在新区范围内适当提前规划、提前储备、提前建设一批较大规模动迁安置房基地。“十二五”期间，动迁安置房年开工建设约300万平方米，竣工约200万平方米，并将动迁安置房建设纳入新市镇、新城镇规划和“四高小区”创建体系，实现住宅建设与市政公建配套同步、商业配套同步。

4、规范经济适用住房供应管理模式，实现公开、公平、公正

经济适用住房建设将按照“政府主导、各方参与、市区联手、定向供应”的原则，由新区政府根据实际需求以及区域发展情况等，对经济适用房进行统一规划、统筹协调、市场化建设，并按照统一标准、规范流程组织具体的供应管理工作。

根据需求预测，2011年规划筹集和建设经济适用房约35万平方米；2012年约30万平方米；2013年约25万平方米；2014年约20万平方米；2015年约15万平方米；5年累计筹集和建设经济适用房125万平方米左右。

5、鼓励社会各界参与公共租赁住房建设，完善市场运行模式

公共租赁住房建设是一项全新工作，各项建设标准和相关扶持政策陆续出台。新区将根据《上海市公共租赁住房发展实施意见》精神，进一步抓紧研究税收优惠政策、财政补贴政策、细化规划建设设计标准等，引导和支持企业在公共租赁住房建设中创新融资手段和拓展融资渠道，鼓励社会各界参与公共租赁住房建设。到2015年，新区新增筹措各类公共租赁住房360万平方米。

五、完善住房保障体系“十二五”规划的保障措施

（一）探索建立大型居住社区建设联合管理机制

为统筹协调推进全区保障性住房（包括市大型居住社区）建设和管理工作，新区成立了浦东新区保障性住房工作领导小组，新区主要领导任组长，成员单位包括建交委、发改委、规土局、国资委、财政局、环保局、税务局、卫生局、民政局、文广局、教育局、土地储备中心等部门。各成员单位各司其职，形成合力，共同做好住房保障的前期、建设和管理的相关工作，形成大型居住社区联合建设联合管理新机制。

（二）合理规划土地供应量和房源分布格局

按照“大分散、小集中”的原则，对保障性住房土地供应予以充分倾斜：廉租住房房源主要分布在中环附近和外环以内；经济适用房房源主要分布在中环以外和外环附近地区；动迁安置房和公共租赁住房房源分布应当与产业布局、城市建设相适应，与新区“五大圈层”建设发展相适应。

（三）摸索数字化信息平台，建立和完善监督机制

配合全市建立联网的公共租赁住房服务信息平台，成立专门队伍统一管理，对符合条件的申请人信息进行阶段性公示，与房地产租赁合同备案登记系统相连通，形成完整的全市住房租赁服务的信息网络系统，发布房源信息、提供租赁服务、实行监督管理。各级政府和相关责任部门实行目标管理，按照各自职责，负责做好住房保障各项工作。

（四）制定人性化退出机制，多梯度手段保障实施

加强对廉租家庭的动态了解，及时掌握廉租家庭实际生活情况，对于不再符合实物配租标准的家庭及时予以清退，保证廉租房源的合理使用；对于经济适用房的租赁房源及公共租赁住房房源，应严格按租赁合同约定进行租赁管理，由用人单位协同督促其按约定退出；拒不退出的，应按合同约定收取违约金，并可采取在适当范围公告通报、纳入诚信记录系统、5年内不得享受本市住房保障政策等措施，必要时将通过司法程序解决。