浦府〔2013〕304号

 

区政府各委、办、局，各开发区管委会，各直属公司，各街道办事处、镇政府：

现将《浦东新区行政审批制度改革深化实施方案》印发给你们，请认真按照执行。                                              

 

 

 

上海市浦东新区人民政府

二○一三年十二月十六日

 

 

 

浦东新区行政审批制度改革深化实施方案

 

为深入贯彻李克强总理关于“行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招”的讲话精神，围绕实现“浦东在审批效率、透明度上走在全市前列，走在全国开发开放地区的前列”的目标，坚持“问题导向、需求导向、项目导向”和落实改革“三个一批”的要求，按照“整体设计、分工负责、分步实施、节点推进”的原则，结合浦东二次创业和审批制度改革实际，制定本方案。

一、着力构建大区域扁平化审批机制，促进管理重心下沉

政府层级结构扁平化已经成为政府结构合理化发展的必然趋势。面对两区合并后大区域扁平化的行政管理体制特征，结合下一步浦东新区政府职能转变和开发区、大市镇管理体制改革的进一步深化，积极构建并完善扁平化的新型行政审批管理机制。

（一）深化开发区和大市镇行政审批管理机制改革

1、继续推进审批职能下沉。围绕促进“区内事区内办”，按照“事权一致、责权一致”的原则，理顺条块关系，最大程度地简政放权，最大限度地实现行政审批扁平化操作。一是结合落实上海市张江高新技术产业开发区向各分园下放行政审批权限试点，根据各开发区和大市镇不同的经济发展和区域功能特征，继续推进区级审批部门向开发区和大市镇下放审批和办理事权。在具体事权范围上，除综合性强、跨区域、社会影响面大的审批项目外，其他一律由开发区和大市镇审批。二是对于开发区和大市镇暂时无能力承接的事权，有条件的区级审批部门从事审批的干部要一起下沉，通过挂职、专业培训等方式，加快提升开发区审批能力。三是对已下放到开发区和大市镇的事权，区级相关审批部门要统一审批标准和条件，明确该事权的审批责任和监管责任，并建立完善有效的培训、检查和监管机制，进一步强化规范化操作。此项工作由区各审批部门按照各自审批职能推进，各开发区和川沙新镇、祝桥镇配合。

2、继续推进综合审批服务机制的建立与完善。一是明确开发区和大市镇作为新区经济发展领域行政审批的主要平台，在充分授权的基础上，按照功能相近或地域相邻原则，将符合条件的镇的经济发展审批事项通过开发区和大市镇审批平台办理，使其成为新区政府负责区域审批的窗口，构建近距离、扁平化、便捷高效的新型行政审批格局。二是推广张江“管办分离”、“一门式办结”行政审批服务模式，在金桥管委会、世博地区办和川沙新镇、祝桥镇等条件成熟的开发区和大市镇，按照“管办分离”、综合审批的要求，逐步推进内设机构和人员力量的优化调整，着力打造开发区和大市镇“管办分离”升级版。此项工作由区编办、审改办联合牵头，各审批主体根据职能定位，研究制定各自优化机构设置和人员力量配置的初步方案后报区编办统筹。

（二）推进街镇社区事务受理服务中心管理职能和运行机制的完善

围绕建立“精简、高效、统一、智能”的社区事务受理服务中心的目标，一是结合贯彻落实《浦东新区关于进一步深化社区事务受理服务中心服务平台标准化建设的实施意见的通知》（浦府〔2013〕136号），继续推进浦东新区街镇社区事务受理中心管理机制和职能的改革完善，2013年底，实现全区社区事务受理中心由街镇“统一领导、全年无休、一门办理”；2014年底，“一口受理”全部达标。二是进一步完善审批和办理事项进入、退出机制，探索将社区全部事务纳入社区事务受理中心办理，特别是将涉及民生服务类的审批和办理事项下放到街镇就近服务，按照“能通办则通办、能就近则就近”的原则，继续扩大“全区通办”试点。此项工作由区民政局牵头，各街镇参与，相关审批部门配合。

二、深化重点领域关键环节改革，持续提升行政审批整体效率

聚焦企业反映强烈的建设项目审批、影响区域投资环境的市场准入和决定审批效率质量的审批人员素质等重要领域和关键环节，深化推进改革措施，从根本上提升行政审批整体效率和社会满意度。

（一）深化建设领域审批改革，大幅缩短项目办理整体周期

1、推进重大产业项目行政审批告知承诺制改革。重大产业项目行政审批告知承诺制，是指在与现行投资审批体制相对应的基础上，对经新区产业项目评审准入主管单位或部门组织相关管理部门评审确认以“带产业项目出让”方式获取土地的产业项目，按照《上海市行政审批告知承诺办法》的相关规定，采取前期告知承诺审批、后期要件限制把关的行政审批方式，探索在建设工程规划许可证办理环节前，依据相关认可文件，可以由建设单位主动申请采用告知承诺方式，跨前办理前期相关行政审批手续，以进一步提高产业项目落地速度。同时，在总结告知承诺审批方式的基础上，选择部分技术核准类、管理类等审批事项，先行探索行政契约在行政管理中的可行性，为深化行政审批制度改革探索新的空间和路径。此项工作由区审改办、发改委和法制办牵头，区规土局、建交委、环保局和各开发区以及川沙新镇、祝桥镇参与，相关审批部门配合。

2、深化和拓展建设项目专项评估评审改革措施和范围。按照突出重点和分步推进的原则，在总结前期试点的基础上，继续抓紧落实《关于在浦东新区产业园区开展建设工程专项评估、评审改革的实施意见》（浦府综改〔2012〕1号）和《关于贯彻落实<关于在浦 东新区产业园区开展建设工程专项评估、评审改革的实施意见>的通知》（浦府审改办 〔2012〕5号）文件规定的改革任务。同时，在改革上作进一步深化：

（1）合并一批：一是将固定资产投资项目节能评估与设计文件审查合并，主要是将节能评估中的建筑节能评估与设计文件审查合并，涉及工厂的生产节能评估，探索采取前期告知承诺、后期加强监管的方式进行流程优化和简化。二是进一步扩大项目专项评估评审与区域专项评估评审合并，强化开发区区域（专业）规划的编制，由开发区管委会牵头组织编制地质灾害危险性评估、地震安全性评价、交通影响评价、雷击风险评估、环境影响评价等区域性专项评估评审报告，经各相关主管部门审查批准后，纳入区域（专业）规划管理要求，在管理要求范围内，建设项目不再编制项目专项评估评审报告。

（2）脱钩一批：一是剥离无依据关联。对专项评估评审内容和相关文件要求进行深入梳理，逐一明确该评估评审是否与建设项目施工许可证前的任何一项审批、审查、备案事项有关联，没有明确文件支撑的，予以剥离。二是采用告知承诺方式简化手续。凡是对建设项目设计内容或审批手续影响不大的专项评估评审，即使包含文件约束的审批、备案要求，也由相关管理部门与建设单位在前期开展告知承诺方式办理，不得因此事项影响其他前期手续办理。重点对职业病危害预评价、卫生学预评价进行改革，与建设项目前期审批手续脱钩。

（3）精简一批：一是探索缩小部分评估评审事项的范围。如结合区域雷击风险评估工作的开展，进一步缩小项目雷评的覆盖面。二是取消部分依据不充分或者通过评估对实际项目建设影响意义不大的专项评估评审，如节水评估、防汛影响专项论证、特种设备使用专项论证等，由企业在编制设计文件过程中自行考虑相关管理要求，或者由相关管理部门制定行业规范或标准，加强日常监督管理。

此项工作由区审改办、监察局和建交委牵头，相关专项评估、评审主管部门参与。

3、建立并公示统一的建设项目技术审查规范和标准库。结合行政审批标准化建设，一是建立涵盖规划、消防、环保、绿化、交警、交通、卫生、气象、民防、商业、抗震、节能、公建配套、市容卫生等的技术审查规范和标准库，通过新区行政审批标准化建设网络平台统一向社会公开，并实现“智能化导航”服务，方便企业查询相关管理要求，有利于企业开展项目的设计和深化。此项工作由区审改办和建交委牵头，各相关审批部门参与。二是深化设计文件审查阶段技术性审查要求的标准化整理工作，并加强对审图公司的培训和指导，进一步提升“施工图设计文件归口审查制度”改革效益。此项工作由区建交委牵头，各相关审批部门参与。三是在建立和公示技术审查规范和标准库的基础上，加强对服务对象的宣传、培训和沟通、交流，帮助企业及时掌握和了解管理要求，从根本上为行政审批制度改革奠定基础。此项工作由区建交委牵头，相关审批部门根据各自审批职能组织落实。

（二）继续解除企业束缚，进一步激发市场主体活力

进一步深化和完善市场准入领域登记制度改革研究，从法律环境、改革步骤、改革方式、改革内容等方面，探索“宽进严管”的企业登记方式，破除企业在市场准入和生产经营活动中的“玻璃门”、“弹簧门”，逐步构建规范化、国际化的营商环境，促进浦东成为企业登记注册最容易、市场监管最有效、公共服务最优质的地区。一是探索商事登记制度改革，充分发挥自贸试验区改革的溢出效应，研究推进浦东新区商事登记制度改革的方案。二是创新住所登记方式，释放注册场地资源。由开发区、街镇选择适合场地，经批准同意后，对不扰民、不影响周边环境和公共安全等不涉及前置审批的企业实行集中登记；研究并试点对企业在住所以外增设经营场所且住所与经营场所都在浦东新区范围内的，可不办理分支机构登记，由工商部门备案。三是创新经营范围表述。配合四个中心建设，支持现代服务业和战略性新兴产业的发展，探索符合国际惯例、行业标准的经营范围表述规则。加大前置审批事项改革力度，除涉及公共安全、环境保护和事后难以监管的事项外，最大限度地改为先工商登记、后办理行政审批的操作机制。四是继续落实《关于深化 工商行政管理改革创新，进一步推进浦东创新驱动、转型发展的实施意见》（沪工商办 〔2012〕200号）及其《关于贯彻落实<深化工商行政管理改革创新，进一步推进浦东创新驱动、转型发展的实施意见>的工作方案的通知》（浦府办〔2012〕41号）有关改革要求，对照40项具体改革任务，对还未实施的内容，如有限责任公司股权信托登记注册研究、航运经纪人试点等，加快实施方案的研究、论证和操作实施，确保政策落到实处，实现效益最大化。五是进一步向窗口注册官下放登记权限，扩大绿色通道容量，提高窗口办结率。此项工作由区工商分局牵头，结合工商、质监、食药监三局体制改革同步研究改革措施，相关审批部门参与。

（三）增强审批人员业务素质，从根本上提升审批效率和质量

着眼增强行政审批队伍“依法行政、改革创新、廉洁自律、服务社会”能力，从根本上促进审批效率和服务质量的提升，研究建立一套行政审批人员“培训、考核、管理和激励”的专业化管理长效机制。一是各相关审批部门研究建立审批人员专业技术培训、业务能力培养和考核机制，严把审批人员准入关。此项工作由新区各审批部门负责组织落实。二是研究制定浦东新区行政审批人员资格准入管理规定，明确行政审批人员资格认证的培训、考试、发证、证件更换及吊销等相关具体细则。三是研究制定关于开展浦东新区行政审批人员资格准入管理的工作方案，明确工作目标、推进组织、培训考试、实施计划及相关具体要求，并抓紧开展新区政府所属部门的行政审批人员资格培训、考试考核与持证上岗等试点工作，对经考核不合格的人员，禁止在浦东新区范围内从事行政审批工作岗位。以上两项工作由区审改办牵头，区监察局、人保局、组织部和法制办参与，各审批部门配合。四是强化区级行政审批服务中心窗口人员管理。着眼进一步提升进驻服务中心窗口人员服务质量和水平，更好为企业和市民提供更加优质、高效、便民服务，研究制订并组织实施强化人员管理措施。此项工作由区市民中心（投资办）牵头，相关进驻审批部门配合。

三、重点推进审批信息化平台建设与整合，促进审批互联互通和公开透明

统筹浦东新区现有的审批信息系统，不断打破部门数据封闭，实现数据共享互联，提高审批透明度，做到可检查、可举证、可追溯、可考核。

（一）促进审批规则透明，推进审批办理智能导航服务

结合对新区242项社会类行政审批事项的清理，各审批部门按照规定的要求和标准，认真梳理和维护审批事项的条件、材料、期限、办事地点、咨询电话等审批要素，确保审批信息的及时更新和准确无误。加快推进行政审批标准化建设业务手册、办事指南的编制，特别是运用新区“一库两系统”，实现审批事项的逻辑关联和对社会的智能导航，使审批规则更加全面、透明，群众和企业办事查询更加方便、明了。此项工作由区审改办、监察局和电子政务管理中心牵头，各审批部门、开发区和川沙新镇、祝桥镇参与。

（二）促进审批互联互通，推进跨部门审批协同平台建设

在推进各审批部门审批业务系统建设、完善和整合的基础上，一是开展外商投资企业注册登记“三联动”改革，并率先在金桥、临港等条件成熟的区域推广实施企业注册登记“三联动”办理方式。此项工作由市民中心（投资办）牵头，工商分局、质监局和税务分局参与，相关开发区配合。二是推进 “建设项目网上联合审批系统”的开发建设和运用，通过该系统，将所有与建设项目相关的区级审批部门、开发区和大市镇内部审批系统与市级平台对接，并结合数字化图库的推广和应用，最终实现审批信息的共享互联、审批材料的跨部门流转、建设项目的网上办理、审批进程的实时跟踪等多种功能。积极探索电子签章的应用、审批资料“项目化归档”等，有效解决审批材料重复提交的问题，减少企业办事成本。同时，将各行政审批业务系统纳入电子监察范围，对行政审批受理、审核、批准等全过程实施动态监察。此项工作由区审改办牵头，区经信委、监察局、发改委、规土局、建交委、档案局和电子政务管理中心参与，相关审批部门、开发区和川沙新镇、祝桥镇配合。

（三）促进审批信息运用，推进审批“大数据”平台建设

按照“智慧浦东”的建设要求，抓紧推进以工商企业信息为主体的“法人综合信息库”、建设项目档案信息为主体的“建设项目综合信息库”、行政审批依据和行政审批人员信息为主体的“审批依据和人员综合信息库”三个综合审批信息库的开发应用。在此基础上，有机整合三个综合审批信息库，探索建立浦东新区行政审批综合信息“大数据”平台，并积极研究以审批“大数据”平台为基础的行政审批管理创新。此项工作由区审改办牵头，区经信委、工商分局、发改委、规土局、建交委、档案局、电子政务管理中心参与，相关审批部门配合。

四、深化市场监管体制机制改革，促进重审批轻监管的根本性转变

着力转变重审批轻监管的固有观念和管理模式，在体制机制上探索“宽进严管”的改革措施，强化行政审批事中、事后的监管，进一步促进政府职能转变。

（一）明确不同层面审批主体的职能定位，优化调整机构设置和力量配备

按照“决策、执行、监管相分离，重点强化监管”的原则，进一步明确不同层面审批主体的职能定位，优化调整机构设置和力量配备。明确区级政府各审批职能部门作为新区行政审批的业务主管部门，重点履行各自审批领域的决策、监管和统筹协调职能，对决策质量和监管效果负责，主要承担行政审批领域政策研究、行政审批信息化平台建设、行政审批标准化建设、完善行政审批人员的专业培训和资格准入、强化批后监管、完善考核机制等涉及全区面上的综合性、宏观管理类行政审批职责，并根据上述职能定位，优化调整内设机构的设置和人员力量的配置。此项工作由区编办牵头，区审改办配合，各审批主体根据职能定位，研究制定各自优化机构设置和人员力量配置的初步方案后报区编办统筹。

（二）建立集中统一的市场监管体系。 充分发挥浦东先行先试的作用，率先实行市场监管领域综合执法，整合工商、质监、食药监的监管职能和执法力量，建立新区集中统一的市场监督管理部门，按照监管重心下移的原则，组建街镇层面的市场监督管理所，构建贯穿生产、流通、消费全过程和监管、执法、技术支撑相互衔接的监管机制。此项工作由区编办牵头，区发改委、法制办、审改办、工商分局、质监局、食药监分局共同参与。

（三）推进企业信用监管体系建设

结合行政审批告知承诺改革的深化推广和“法人综合信息库”的建设，探索建立企业信用分类监管和行业信用分类监管相结合的新模式，推进诚信体系建设，建立健全综合诚信监管机制和“一处失信、处处制约”的失信惩戒机制。通过企业信用监管平台，及时收集、梳理、使用和公开企业信用信息，实行重大失信行为法人和负责人“黑名单”制度，对不履行承诺的企业和个人，在浦东新区范围内对其进行行政审批、政策扶持等方面的限制。此项工作由区审改办、经信委和工商分局联合牵头，相关审批部门参与。

（四）强化重点领域的市场监管

根据当前市场监管的重点和难点，主要针对食品安全生产与流通、环境保护与污染治理、建设项目安全施工、企业安全生产等重点领域，加快研究和建立相应的市场监管机制，并强化日常监管和过程监管。食品安全生产与流通的市场监管机制由食药监分局牵头，结合工商、质监、食药监三局体制改革同步研究改革措施，相关部门配合；环境保护与污染治理的市场监管机制由区环保局牵头，相关部门配合；建设项目安全施工的市场监管机制由区建交委牵头，相关部门配合；企业安全生产的市场监管机制由区经信委牵头，相关部门配合。

五、建立完善审批监督机制，促进审批优质改革有效

着眼建立严密完善的监督机制，充分发挥内外部监督主体的作用，以多元主体的共同监管促进审批改革的效益。

（一）深化行政审批内部监督制约机制

一是各审批部门和开发区、大市镇要设立专门的内部监督机构，按照“审监分离”的原则，建立常态化、长效性的审批监督检查和责任追究制度，加大对错件、误件、误审批等问题的惩处力度。完善行政服务中心职能和窗口工作制度，加强行政服务中心对各行政审批部门和审批人员的日常监督。此项工作由区监察局会同审改办牵头，区市民中心（投资办）、各审批部门、开发区、川沙新镇、祝桥镇参与。二是研究建立新区统一的行政审批效能专项监察办法，明确监察标准、要求和评分细则，对各单位落实行政审批改革措施情况进行定期和随机监督、检查，建立行政审批监督整改机制。此项工作由区监察局牵头，区审改办参与，相关部门配合。

（二）完善行政审批外部促进机制

一是充分发挥新闻媒体、社会公众、企业和各类审批对象的监督促进作用，健全政府信息披露制度、审批公示制度、社会举报制度等，保障公众对政府审批管理活动的知情权、参与权和监督权，形成全社会共同监督的风气。二是推行开门改革。鼓励社会各界提出改革创新的需求和建议，将改革创新建议征集工作纳入人民建议征集制度。涉及公众利益的重大改革创新草案，通过多种途径听取社会各界意见，将社会各界对改革创新的意见和建议作为制定改革创新方案的重要依据。此项工作由区审改办牵头，各审批部门，开发区、川沙新镇、祝桥镇参与。

六、建立第三方评估和激励机制，促进改革措施更加科学有效

（一）建立行政审批制度改革第三方评估机制

以社会满意度为导向，研究建立第三方评估机制，对重点改革项目和改革措施，组织有关单位、专家评估，并将评估意见作为完善改革政策措施的重要依据之一，形成良性的改革推进机制。此项工作由区监察局组织落实，相关部门配合。

（二）建立行政审批制度改革激励机制

抓紧落实市人大常委会《关于促进改革创新的决定》，一是设立改革创新奖，对在本区改革创新工作中作出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励，争取年底前开展第一届评奖活动。此项工作由区发改委会同审改办、财政局和法制办牵头，相关部门配合。二是制定改革创新工作绩效考核办法，将改革创新工作以及相关配合保障工作纳入考核内容，并作为部门考核、个人职务晋升和奖励的依据之一。此项工作由区人保局会同区委组织部、审改办和监察局牵头，相关部门配合。三是建立保障改革创新，宽容失败机制。改革创新未能实现预期目标，但有关单位和个人依照国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除相关责任。此项工作由区监察局会同审改办等部门牵头负责。

七、强化课题研究，积累改革储备项目

（一）行政契约的行政管理作用和功能研究

行政契约是援引市场经济的理念重塑公共服务模式、推进政府观念革新的一种载体与结果。在政府职能转变和管理架构整合过程中，需要把一些公共服务的职能社会化、民营化，行政契约在这个社会化过程中可以起到很大的作用，政府通过契约规制能够有节制地、恰到好处地把握住公共服务的品质，以保护消费者、相对人的权益不因运营方式变革和转型受到意外的、不必要的侵害或损失。通过行政契约理论和制度设计研究，探讨政府职能转变与理念更新的新模式。此项工作由区审改办牵头，相关部门配合。

（二）建设工程专业人士制度研究

学习借鉴香港、新加坡等地较为成熟的建筑业“认可人士”制度，开展“专业人士”制度等内容的课题研究，培育“风险责任”与“技能素质”成正比的健全、开放、竞争的建筑业市场中介，政府通过对市场中介的严格准入、强化监管，真正回归政府市场监管的根本职能。此项工作由区审改办牵头，区建交委等相关部门参与。

（三）建筑档案的项目化管理研究

通过对建筑档案管理工作规律的分析和研究，探讨对建筑档案实施项目化管理的可行性和操作性。此项工作由区审改办牵头，区档案局等相关部门参与。

（四）适应社会发展需要，研究大数据时代的审批管理方式创新

大数据是世界下一个创新、竞争和生产力提高的前沿，是政府工作一个新的战略制高点。通过对大数据平台的研究和建设应用，科学整合行政审批各类信息，有效跨越政府内部协同的鸿沟，打破“信息孤岛”，促进政府管理和公众互动，创新政府审批管理方式，打造决策管理更加科学、公共服务更加优质的服务型政府。此项工作由区审改办牵头，区经信委等相关审批部门参与。

 

附件：浦东新区行政审批制度深化改革任务分解表