浦府〔2017〕31号

 

区政府各委、办、局，各开发区管委会，各直属公司，各街道办事处、镇政府：

现将《浦东新区城市公共安全管理“十三五”规划》印发给你们，请认真按照执行。

 

 

 

上海市浦东新区人民政府

2017年2月15日

 

 

 

浦东新区城市公共安全管理“十三五”规划

 

“十三五”时期是上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的决定性阶段，是新区推进二次创业、转型发展的关键时期。随着新区城镇化进程的快速推进，人口密度、产业密度和建筑密度不断增加，城市运行风险也不断增加，常规的公共安全管理方式已难以适应新区特大型城区经济社会发展的公共安全保障需要。本规划积极借鉴国内外城市公共安全管理的新理念、新思路、新机制，更多地从完善机制制度、强化源头治理、事前预测预警、事中应急联动、事后评估保障、科技信息应用、社会协同参与等方面推进新区城市公共安全管理。

一、“十二五”浦东城市公共安全管理的主要成就

为全面落实《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划》中提出的“努力使上海成为最安全的大都市之一”目标，新区区委、区政府高度重视城市安全管理工作，不断调整优化应急管理体制，充实值守应急力量，夯实应急管理信息化、规范化工作基础，完善工作机制，“建平台、搭后台、铺前台”，初步建成了值守、处置、评估全流程应急管理模式框架，各类突发事件得到及时妥善处置。主要成就集中体现在以下四个方面：

（一）在组织架构上，应急体制和管理机制日趋完善

根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《上海市实施<突发事件应对法>办法》相关规定，按照国家和上海市应急体系建设的具体要求，成立了新区应急委，负责本区应急体系建设和管理，决定和部署突发事件的应对工作；按照“值守应急、信息汇总、综合协调、督查指导”工作要求，下设新区应急办，主要负责区委、区政府的值守应急和新区应急委的日常工作，发挥运转枢纽作用。全区30个条线和综合管理部门、36个街镇和6个开发区管委会、24个直属公司和各村（居）都成立了应急管理工作机构，初步形成了一个覆盖全区的应急管理工作网络。

（二）在应急处置上，指挥协调和实战能力日益增强

按照《上海市突发事件应急联动处置办法》、《浦东新区突发事件应急联动处置暂行办法》要求，推进由新区应急办、公安指挥中心、应急救援消防支队和相关职能机构组成的“3+X”定期会商机制建设，确保危及社会公共安全的突发事件与群众紧急救助事件得到快速、有效处置。印发《浦东新区突发事件应急处置手册》，做到“一事一案、一案一册”，形成“操作有依据、处置有流程、责任有主体、效能可评估”的突发事件处置规程，提高突发事件处置的科学性和有效性。

（三）在日常管理上，预防预警和隐患排查不断强化

“十二五”期间，新区强化日常预防预警和隐患排查工作，积极做好事前评估、防范和排查等日常性公共安全管理工作。印发《浦东新区突发事件应急预案管理实施细则》，以1个总体预案、11个区级专项预案、93个部门预案和3250个基层预案（含村、居预案）为框架，初步形成了系统化、科学化、规范化、动态化的应急预案体系。各部门、各条线、各区域加强演练，相关部门联合举办了拦截防控演练、有感地震应急处置与防空防灾演练、学校传染病疫情处置演习等。印发《浦东新区关于加强城市公共安全排查工作的实施意见（试行）》，进一步明确城市公共安全排查的内容、特征、风险等级划分、排查方法和具体工作要求等，强化城市公共安全风险控制和源头治理。

（四）在资源投入上，软件开发和硬件保障力度加大

“十二五”期间，新区在城市公共安全重点领域不断加大人力、物力和技术投入，为公共安全管理提供强有力的支撑与保障。如制作了普法漫画手册、扑克牌、雨伞和“管道精灵”卡通形象，进一步增强市民对油气管道的保护意识；强化横向协调和上下联动，在全市率先建设了安全生产综合管理信息系统（金安工程），形成信息共享、联合执法、统一考评的安全工作新格局；建立了标准化菜市场猪肉、蔬菜、水产品流通追溯体系；建立了全区中小幼学校的安全防控体系；着力打造整合指挥调度、信息研判、图像监控为主要内容的“三室合一”高效巡控网络系统；进一步完善了农产品生产基地的生产安全追溯体系；逐步推进“两区合并”后城市网格化系统升级改造和拓展建设；实现了与公安、医疗急救、市政抢险等应急处置服务平台的互联互通。

尽管“十二五”期间，浦东城市公共安全管理工作取得显著成绩，但还存在以下不足之处：一是公共安全管理体制和应急联动机制有待进一步健全；二是公众安全意识有待进一步提升；三是高科技应用有待进一步拓展；四是预测预警成效有待进一步凸显；五是社会协同参与有待进一步增强。

二、“十三五”浦东新区城市公共安全管理面临的新环境

“十三五”时期是上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的决定性阶段，是新区推进二次创业、转型发展的关键阶段。到“十三五”期末，面对基本建成“四个中心”核心功能区，基本形成具有全球影响力的科技创新中心核心功能区框架，基本建成体现社会主义现代化国际大城市风貌，开放型、多功能、现代化的新城区，率先构建与高标准投资贸易规则相衔接的法治化、国际化、便利化的营商环境，需要科学分析宏观形势和发展趋势，积极应对各类挑战，进一步完善城市运行公共安全管理机制，提升城市公共安全的管理水平。

（一）国家对城市公共安全管理的重视程度日益加强

我国作为世界上最大的发展中国家，如何建立起防范风险的公共安全管理机制成为风险社会理论的核心问题。目前，公共安全管理作为我国政府部门日常工作内容的一部分，其重要性日益凸显出来。为全面提升全社会抗风险能力，促进公共安全监管的常态化、制度化、规范化，我国政府部门加强和创新公共安全管理方面的体制机制建设，进一步理顺和优化安全管理体系，逐步建立资源整合、危机应对、科普宣教等相关机制，为落实城市公共安全管理责任、全面提高安全管理水平提供了基本准则，指明了工作方向。

（二）上海对城市公共安全管理的标准要求日益提高

上海作为世界特大型城市之一，城市公共安全管理具有政治性、全面性、综合性、长期性和关联性等特点，其面临的公共安全问题，既有传统的安全威胁，又有非传统的安全威胁。因此，必须站在全球化安全管理的高起点上，积极探索尝试新的管理模式和手段，以风险防控为主线，以提高能力为核心，以基层建设为重点，以科技创新为保障，以社会协同为支撑，进一步融合法制为先、常态规划、预防为主、职能管理、责任共担、应急联动等诸多管理要素，体现主动管理、综合管理、规范化管理、分类管理、专业化管理等特性，实现常态化管理与突发事件应急处置的高度统一。

（三）浦东应对城市公共安全管理难度系数日益加大

中国（上海）自由贸易试验区的建立和扩区运行，产业的持续调整优化，重点开发区域的持续深入推进，客观上为新区未来发展积累了扎实的物质基础，但是必须看到外部复杂形势的变化带来的挑战和机遇：一方面，是新技术、新产业、新业态不断涌现，金融安全、信息安全、网络安全、生态安全等风险不断增加，城市公共安全管理面临的形势更加复杂；另一方面，到2020年新区将基本建成“四个中心”核心功能区，率先构建与高标准国际投资贸易规则相衔接的法治化、国际化、便利化的营商环境等，这些都对城市公共安全管理提出了更高的要求。

（四）公众对城市公共安全管理的认识期待日益提升

近年来，一系列城市公共安全事件的频繁发生已引发了公众对城市公共安全的广泛思考，公众对加强城市公共安全管理重要性的认识越来越清晰，希望政府在推进智慧城市建设过程中，从社区公共安全与应急管理的角度出发，充分利用互联网、大数据、云计算等高端技术，全面、精确、实时地掌控各类风险动态，避免突发事件的频繁发生。如何紧密结合地区特点，从战略高度建设好城市公共安全管理体系，加强城市运行安全与生产安全的常态化管理，这是摆在新区政府各部门面前责无旁贷的课题之一。

三、“十三五”浦东新区城市公共安全管理的总体思路

（一）指导思想

认真贯彻党的十八大“关于加强公共安全体系建设”精神，坚持“四个全面”战略布局，树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧密结合新区城市公共安全管理实际，聚焦统筹化、常态化、智慧化、精细化等管理理念，按照抓源头、强应急、重善后的全过程管理模式，强基础、补短板、守底线、定标准、促协调、提能力，进一步完善浦东城市公共安全管理体系，为新区快速、安全、平稳发展提供坚实的基础和有力的保障。

（二）基本原则

顶层设计与强化基层相结合。在区级层面建立一个职责分工明确、指挥协调有力、协同合作高效的城市公共安全管理协调机构。同时，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，把基层作为城市公共安全管理的主战场，真正将应急管理工作落实到最基层，渗透到最末端。

日常管理与应急处置相结合。坚持标本兼治，坚持关口前移，加强风险评估、监测和预警等日常防范和源头治理。同时，注重提升应急处置能力，把灾害损失降到最低。

全面覆盖与聚焦重点相结合。既要全面摸清影响新区城市公共安全的危险源、隐患点，又要从市民反映最强烈的问题入手，抓重点、抓关键、抓薄弱环节，着力解决影响城市公共安全的一些突出矛盾和问题，补短板、堵漏洞、除隐患。

技术应用与机制创新相结合。充分利用“互联网+”、大数据、云计算等新一代信息化技术促进城市公共安全管理流程再造，进一步提升城市公共安全管理的效率。同时，还要加快城市公共安全管理机制的改革创新，包括应急联动指挥机制、安全隐患发现机制、应急快速处置机制和绩效考核机制等方面。

政府统筹与多元参与相结合。在强化政府统筹协调的同时，拓展院校专家学者、社会组织代表、社区居民和志愿者参与城市公共安全管理的渠道，发挥这些社会主体的优势，共同构建新区城市公共安全管理新机制。

（三）总体目标和分类指标

总体目标：“十三五”期间，新区将从转变政府职能入手，推动技术进步、效率提升和机构变革，通过智慧城市建设来促进城市公共安全管理的发展，形成指挥顺畅、反应快速、合作高效、信息共享、保障有力的应急指挥系统，在城市公共安全管理方面再上新台阶。到2020年，要实现“三降三升”的总体目标：即各类自然灾害损失率不断下降，各类事故灾难发生率不断下降，各类公共卫生事件致死率较十二五期间有明显下降，市民的安全防范意识不断提升，社会协同参与率不断提升，全社会避免和抵御风险的能力不断提升，基本建成具有新区特色、国内领先的城市公共安全管理体系。

分类指标：“十三五”期间，经过各条线、条部门、各领域的协同发展，新区气象灾害预警能力显著提高，各类生产安全执法能力明显提升，重大事故死亡率明显下降，突发疫情应急处置效率大幅提升，社会管理能力显著增强，城市公共安全管理工作更加高效。详见《浦东新区十三五期间分类指标表》。

浦东新区十三五期间分类指标表

序号	类别	指标（单位）	目标值	指标性质
1	自然灾害	气象灾害预警信息发布覆盖率	95%	约束性
2		气象灾害预警的应急响应率	95%	约束性
3		环境空气质量（AQI）优良率	75.1%-80%	约束性
4		PM2.5年均浓度	42微克/立方米左右	约束性
5		工业固体废弃物处置利用率	≥97%	约束性
6	事故灾难	公共汽电车责任事故死亡率	0.035人/百万车公里	约束性
		亿元GDP生产安全事故死亡率	0.029	约束性
7		10万人生产安全事故死亡率	1.30	约束性
8		万台特种设备事故死亡人数	<0.29人	约束性
9		油气管道严重隐患治理率	95%以上	约束性
10	公共卫生安全	主要食品品种信息追溯覆盖率	95%	预期性
11		集体性食物中毒事故年报告发生率	5例以下/10万人	预期性
12		主要食品安全风险监测平均合格率	96%	预期性
13		国家传染病自动预警系统响应及时率	99%	约束性
14		无证行医回查率	100%	约束性
15		公共卫生事件直报率	100%	约束性
16		群体性食物中毒	＜0.0001人次	约束性
17		疫病追溯网络覆盖率、疫点疫区封锁消毒处置率、无害化处理率、畜禽强制免疫率	均为100%	约束性
18	社会安全	民防系统公用工程的完好率	90%以上	约束性
19		职业危害申报率	92%	约束性
20		中小学校紧急报警装置配备率、校门出入口视频监控配备率、学校周界电子围栏报警系统配备率	均为100%	约束性

 

四、“十三五”浦东新区城市公共安全管理的任务举措

“十三五”期间，新区各条线、各部门、各区域坚持“谁主管，谁负责；谁牵头，谁负责”原则，明确事前、事中、事后各阶段的职责分工，重点做好“测、报、防、抗（化）、救、援”等影响城市公共安全的各个环节工作，强化事前延伸管理、深化事中应急处置和细化事后处理机制，进一步提高新区城市公共安全管理的前瞻性、综合性和实效性。

（一）强化城市公共安全的事前预防

1、健全城市公共安全管理工作机制

随着城市公共安全管理的深入推进，对城市公共安全管理的标准要求越来越高，应对城市公共安全管理的难度系数日益加大，必须形成决策科学高效、沟通快捷顺畅的城市公共安全管理工作机制。为此，一方面，建立新区城市公共安全管理决策咨询委员会（由政府官员、院校专家学者、社会组织代表、社区居民、志愿者等组成），对区域内的重大危险源、隐患点，及时召开论证会，综合评判安全风险隐患的标准等级；另一方面，形成各条线、各部门、各区域之间的沟通联动协调机制，进一步提升新区城市公共安全管理工作的针对性和有效性。

2、编制城市公共安全管理目标清单

结合新区特点，区相关职能部门利用GIS等技术，编制新区区域内高危行业、重点工程、重点领域的危险源、隐患点的空间分布图和气象灾害风险地图，密切跟踪变化情况，并强化对次生灾害的研判，细致分析评估灾害发生的可能性，制定相关的应急预案。同时，充分发挥各条线和职能部门优势，结合仪器设备、作业要求、技术条件、分类等级、安全标识等特点实行清单式管理，并制定相应的专项规划和实施方案。

3、建立科学高效的预测预警管理机制

依托国家、上海市预警信息发布体系，结合新区区域特点，建立上海市预警信息发布中心浦东分中心。重点围绕敏感时期、敏感地区、敏感行业、敏感人群，侧重于消防安全、道路交通、高层建筑、建设工程、特种设备、油气危化品管道、旅游景点、商业设施等人员密集型场所，将“金安工程”信息管理系统、公安派出所消防重点列管单位管理信息系统、十大类别食品安全信息追溯系统、卫生事件监测报告信息系统等进一步升级。强化对浦东互联网源头动态化管理，打造具有浦东区域特点的互联网信息监控工作体系，建成智能化的监控巡查技术，完善对浦东信息网络安全的全天候监测预警机制。依托浦东网格化综合管理体系，加强城市公共安全日常巡查，强化城市网格化综合管理机制，实现快速发现、快速报送、快速处置，真正做到责任落实、人员落实、措施落实，形成“全方位、不间断、无缝隙”的预测预警新格局。

4、优化城市公共安全管理应急预案体系

随着城市化建设进程的不断深入，城市公共安全管理呈现出复杂化、多样化、隐蔽化、扩大化等特点，各条线、各部门、各区域要及时调整或完善应急预案体系的具体内容和操作细则，强化应急预案的操作性和针对性，明确突发事件应对的责任体系、现场指挥体系、工作流程和处置措施，进一步规范各类应急处置预案和执行程序。同时，还要强化对应急预案的管理，做好评估、对接、修编、备案等工作，并组织参与度高、针对性强、形式多样的应急演练。

5、构建社会协同的城市大安全管理模式

针对当前市民对城市公共安全的关注度和敏感度越来越高的现象，进一步创新管理模式，建立社会主体参与城市公共安全管理机制、社会沟通协调机制、舆论引导监督机制，拓展市民参与城市公共安全管理的有效途径，充分发挥社会监督、群众监督和新闻媒体监督作用，不断增强企业、社会组织、社区居民、志愿者等社会力量自觉维护城市公共安全的责任感和使命感，推动城市公共安全管理模式从政府“单向”监管向社会主体“共治”转变，营造政府、社会组织和社区居民共同参与城市公共安全管理的良好氛围。

6、创建城市公共安全管理专家人才库

针对城市公共安全管理专业性、技术性不断提高的实际，在加强高层、防化、排爆、化工等专业消防队伍建设外，还在危险化学品事故、道路抢通和运输保障、市政公用事业保障、医疗卫生及食品安全、重大动物疫情等领域建立专家人才库，吸纳社会高层次人员的参与介入，定期或不定期地针对影响新区城市公共安全管理的突出问题，召开专家座谈会或高层论坛，对新区公共安全管理进行研究，并提出建议和方案，进一步提高城市公共安全管理的科学水平。

7、健全应急物资配置储备管理机制

根据市政府办公厅《关于进一步加强本市应急物资储备体系建设的意见》要求，制定新区应急物资储备发展规划，采取委托储备、信息储备、季节性储备和临时性储备等方式，不断完善应急物资配置储备体系，进一步提升储备效益。借助互联网等高新技术和管理模式，利用大数据、智能技术和三维模拟等信息化手段，建立应急物资信息化管理制度，实现各类应急物资综合动态管理和资源共享，确保储备物资种类完备、规格齐全、数量充足、更新及时。建立应急物资储备管理系统，实现对现有物资储备的信息汇总与调配，进一步实现适时、灵活、高效的新区应急物资储备管理模式，确保储备的应急物资看得见、调得出、供得上。

8、强化城市公共安全管理立体化宣教

充分利用浦东电视台、浦东发布、微博微信等媒体资源，加强城市公共安全宣传教育平台建设，推进城市公共安全教育活动进社区、进学校、进家庭、进人员密集场所，形成全方位立体化的城市公共安全宣传教育体系。依托区委党校（区行政学院）建立应急管理培训中心，有针对性地加强培训，全面提升应急管理人员和公务人员的危机意识和应急处置能力。以“512”防灾减灾日、“119”消防宣传周、安全生产月等活动为抓手，借助民政、安监、民防、气象等部门的防灾减灾和安全生产知识宣传平台，加强防灾减灾知识技能和各类新型公共安全隐患知识的培训和普及，充分动员、引导、发挥社会力量参与防灾减灾工作和举报或提供风险隐患信息的积极性，拓宽灾害风险转移渠道，推动建立规范合理的灾害风险分担机制，进一步提高市民在财产安全、人身安全等方面的防范能力。

（二）深化城市公共安全的事中处置

9、建立统一高效的应急联动指挥体系

参照上海市应急联动指挥中心模式，进一步完善区级应急指挥机构的设置和分工，建立权责明确、分工合理、高效统筹的新区应急联动指挥中心，整合公安指挥、交通、消防、图像系统，对接新区各委办局相关管理系统和区、街镇两级网格化平台，统一各联动单位的应急调度，实现较大以上突发事件新区层面的统一指挥。进一步加强各条线、各部门、各区域的协调联动机制建设，加大现场的统筹和管控力度，完善现场区域划分、应急通告、抢险救援、信息发布和后勤保障等各类机制。进一步加强与本市应急管理办事机构、邻区的应急工作机构合作，强化联合监测预警、信息沟通、技术交流和资源共享，形成多层次的应急联动处置体系，提升新区城市公共安全管理水平。

10、整合优化现场应急处置监控系统

加强政务云建设，注重移动互联网、云计算、大数据技术等在应急处置工作中的广泛应用，对全区高清视频探头进行技术升级和合理化布局，建立远程视频监控、在线视频监控、智能视频监控等信息化系统，快速便捷顺畅地提供信息数据，为现场应急处置提供必要的技术支撑，提升现场应急处置的效率。同时，依托街镇城市网格化综合管理资源优势，整合和共享街镇、公安、市容、民防、民政、安监、医疗卫生、城市管理、市场监管、综合治理等信息资源，实现突发事件“信息能对称、现场能直播、资源能共享、处置能高效”的应急处置新模式。

11、完善应急值守和信息报送制度

进一步健全全区突发事件信息报告体系，完善上下畅通、左右联动、全面覆盖、快捷高效的突发事件信息报告网络。加强横向信息互通，同邻区建立信息互通机制，强化基层信息报送和互通，依托居（村）、社区、学校和企事业单位实现信息共享，同步报告。完善信息收集网络，发挥市民热线、值班电话、网络媒体、舆情监测等平台的作用，建立多元化、多层次的信息收集渠道，提高发现隐患、调解矛盾、信息报告等应急先期处置能力。同时，根据事件事实和相关规定，及时、准确、客观地向社会发布权威信息。

（三）细化城市公共安全的事后处理

12、加强突发事件事后评估机制建设

建立科学的突发事件评估和责任认定工作机制，明确各类突发事件评估的牵头单位、专家团队和标准体系，重点对突发事件的组织指挥、响应效率、协同应对、科学处置、资源保障、现场应急等多方面开展系统性评估，并建立跨部门、专业化的评估团队，提高事后评估的权威性、科学性和客观性，进一步规范工作机构、评估形式、评估指标、评估时间、评估资料的具体内容。同时注重发挥专业机构、社会组织等第三方监管力量作用，强化准入标准和规范体系建设。

13、健全灾后恢复重建与善后工作机制

构建“政府主导、社会参与”的救助体系，建立相应的灾害援建基金、第三方赔偿认定机制、心理咨询干预者队伍等，鼓励相关社会组织对事故造成严重损失的个人及家庭进行爱心捐赠，动员专业团队在面上宣传和点上辅导，完善社会公众心理监测与引导，将突发事件造成的心理创伤降到最低。探索安全责任险制度，鼓励商业保险机构开发推广相关险种，提高统筹协调社会救助力量和物资的能力。

14、健全城市公共安全管理问责机制

统筹运用法律、行政、经济、市场等多种手段，进一步完善城市公共安全管理的绩效评价考核体系和具体考核办法，强化对体制机制、预防预警、风险管理等事前应急管理和快速响应、协同联动、科学应对等事中处置方面进行综合性评价考核认定。强化安全生产“底线”意识，厘清属地监管、综合监管、行业监管的工作职能和相互关系，完善安全管理指标考核体系，采取“一票否决”制，加大措施落实和责任追究的力度。同时，鼓励企业、媒体、社会组织、社区居民对城市公共安全管理加强跟踪指导和监督检查。

五、“十三五”浦东新区公共安全管理规划的保障措施

（一）制度建设保障

强化顶层设计，成立新区城市公共安全管理领导小组，构建多领域多主体的城市公共安全管理工作机制，进一步明确公共安全管理主体的职责分工；构建企事业单位、专业机构、社会组织、社区居民、志愿者共同参与的监管体系；建立监督考核机制，增加城市公共安全管理在新区各项工作中的考核权重，进一步量化指标。

（二）科技应用保障

围绕城市公共安全管理的目标和任务，加快新区应急联动中心建设的步伐，大力推广“互联网+”技术的应用，利用“互联网+”为城市公共安全管理、应急处置创新提供支撑，实现情景模拟、三维立体等现场感，进一步提高城市公共安全管理的效率，降低人力成本。

（三）资金投入保障

强化城市公共安全管理资金投入保障，一方面，重点补好城市公共安全管理基础设施的短板，进一步加大联勤联动和城市网格化管理软硬件投入。

（四）人才队伍保障

探索建立新区城市公共安全管理专家人才库，强化专业处置人员的储备，并加强与相关机构、邻区工作机构的合作，充分利用本区域科研机构专家、院校学者、社会组织精英和社区居民等高层次人员的智力优势，开展项目的研究与合作，提高城市公共安全管理合作的广度与深度。同时，还可针对专业人员紧缺问题，适当增加岗位数量，建立良好的任职晋升通道，留住专业人员。