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关于浦东新区2015年至2017年产业结构调整专项资金管理和使用情况的审计调查结果公告

信息来源:审计局 发布日期:2019-01-16 更新日期:2019-01-16
关于浦东新区2015年至2017年产业结构调整专项资金管理和使用情况的审计调查结果公告
   
 
 
浦东新区2015年至2017年产业结构调整专项资金管理和使用情况的审计调查结果
   
      根据《中华人民共和国审计法》的规定,2018年2月至2018年5月,区审计局对本区2015年至2017年产业结构调整专项资金管理和使用情况进行了审计调查。本次审计调查对象主要是区科经委,延伸审计调查合庆、曹路、唐镇、高桥、祝桥、周浦、康桥、新场、泥城、航头、大团、宣桥、老港、惠南14个镇。
一、基本情况及审计评价
  2015年至2017年,新区主要对23个镇(不包括南汇新城镇)并结合土地减量化、环境综合整治等区重点工作实施产业结构调整,主要通过纯产调模式(保留厂房,员工分流、设备搬迁,企业停产)和结合土地减量化模式(企业清拆)进行产业结构调整。新区政府对实施产业结构调整的镇政府,按产调企业占地面积给予每亩25万元补贴。新区财政三年共拨付产业结构调整专项资金366175.09万元(其中市专项7000万元)。
  审计调查结果表明,2015年以来,新区产业结构调整政策和配套制度体系运行基本有序,补贴政策叠加推进土地减量化、环境综合整治效果明显。但也发现了一些需要加以改进的问题。
  二、审计调查发现的主要问题
  (一)政策制度运行方面
  1、部分补贴标准和操作规定尚未明确
  1)补贴依据确认方法缺乏统一规定。现有政策补贴标准是:按镇实施产业结构调整企业占地面积,给予镇每亩25万元的补贴,采取“以奖代补”总量包干方式,各镇对产调企业占地面积的确认方式分别有:企业自行申报、按产证面积、由土地所确认和第三方测绘。但审计抽查发现对申报补贴面积确认方法不统一,未对占地面积进行有效认定,如个别镇土地管理所未进行核实直接在镇申请区产调资金的申请表上盖章。
  2)同一补偿内容操作口径差异较大。对产业结构调整对象的补偿方法规定比较原则,各镇具体操作口径差异较大。审计抽查发现,部分镇采用按土地面积打包补偿企业,未按实对企业进行补偿,如个别镇按每亩25万元或30万元给予企业补偿,抽查项目申报材料发现,部分打包企业资产评估值为0,打包补偿金额高于按实补偿金额。各镇停工停产损失补偿按有证面积每平方米150、200、350、400元等计算。部分镇节能降耗以吨标准煤为依据,分别按每吨1000、1500、2000元计算。部分镇对速搬速签(工作配合)奖的确定也不一样。
  3)工作经费未规定具体使用内容。《浦东新区产业结构调整专项资金管理办法(试行)》仅规定了工作经费补贴标准:按镇完成调整企业户数,给予镇每户2万元的工作经费。从审计抽查情况看,各镇工作经费主要用于评估费、测绘费、审计费、课题费等,也有一些镇用于列支加班费等。
  2、倒逼机制未有效执行
  审计抽查发现,延伸审计的14个镇对2015年至2017年列入计划的208家产调企业当年拨付财政扶持资金总额2047.81万元。上述做法不符合《关于加快推进浦东新区产业结构调整的实施意见(试行)》中“实施负面政策倒逼机制”的规定。
  (二)产调项目计划和管理方面
  1、产调项目计划确定不够严谨  
  从审计调查情况看,新区每年发布的产调计划是根据市级部门下达的企业、各镇上报的企业,区级相关部门建议的企业,经区科经委沟通、协调、汇总后形成,但下达计划审核不够严谨,缺少全面的排查流程,将不属于产业结构调整对象的企业列入计划。1将非工业企业列入计划。2未能排查经营异常的企业,将经营到期、营业执照吊销或注销企业列入计划。
  2、项目计划缺乏调整机制
  经对延伸审计调查的14个镇的数据汇总发现,1三年均重复列入产调计划的企业有31家。(2)三年产调计划中未实施完成调整的企业480家。(3)无计划实施产调的企业286家。年度中未能及时对计划进行调整。
  3、补贴资金下拨缺少前置审核把关
  审计调查发现,项目资金申报和拨付时缺乏对项目同步审核的环节,项目和资金管理仅依靠验收后的审计清算环节,导致区财政资金大量宕存在部分镇,影响资金使用效益。
  1)部分镇产调项目实施时出现大量企业退出产调计划。14个镇292家企业实际实施时由于种种原因退出产调,而镇已向区财政申请产调资金30420.44万元。
  2)部分镇超额申请区产调资金。14个镇三年向区财政申请资金企业数2099家,其中合庆、周浦、康桥、大团、泥城、祝桥等6个镇存在企业重复申请资金或超额申请资金现象,以企业最后一次申请的占地面积每亩*25万元*80%扣除区财政实际已拨付的资金额为计算依据,超额拨付6个镇36家企业产调专项资金2194.97万元。
  3)部分镇将动迁企业列入产调补贴资金申请名单。区产调工作领导小组“2015年浦东新区产业结构调整工作培训材料”中明确拆迁项目能列入产业结构调整名单,但不享受产业结构调整专项资金。审计抽查发现,周浦、唐镇以10家动迁企业名义向区财政申请了1665.2万元产调补贴资金。
  4、区产业结构调整服务平台未充分发挥作用
  区产调办开发的“产业结构调整服务平台”2016年投入使用,审计调查发现,2016年和2017年分别有15个镇和11个镇向服务平台上报年度工作计划,2016年只有15个镇提交验收企业410家,完成验收3家,2017年无提交验收企业,服务平台未能发挥在产调项目计划、验收和专项资金管理等方面的作用。
  (三)产调项目实施管理方面
  1、部分镇产调企业主体不合规
  1)对营业执照已吊销、注销或过期的企业实施产调。经审计抽查发现,4个镇8家企业营业执照吊销或过期,2015年至2017年已实施产调并通过验收,并已向区财政申请资金1908.65万元资金。
  2)对已关闭或已拆除企业实施产调。如:航头镇2015年1家产调企业2013年1 月已经关闭,但仍对其进行产调补偿,支付员工分流损失72.51万元。合庆镇2015年7家企业因环境综合整治的要求,产调前已拆除,不属于产调补贴政策范围,镇已向区财政申请资金共计351万元。
  3)个别镇变相转移产调专项资金。2015年,宣桥镇对均已停产的3家公司实施产调,将产调资金1416万元中85% 1203.6万元上交给镇财政预算外专户,作为其他收入。
  4)对土地使用不合规的企业实施产调补偿。2017年曹路镇对租用带征地进行加工生产的1家企业实施产调,涉及资金186.92 万元;对违规使用农村承包经营权土地用于加工生产的1家实施产调,涉及资金148.07万元。
  2、部分镇产调补偿操作口径超新区标准
  1)个别镇超范围对房屋、装修、附属设施进行补偿。曹路镇对3家产调企业补偿内容包括房屋拆除、装饰装修和附属设施,超过了《浦东新区产业结构调整操作规程》规定的补偿范围。
  2)部分镇对员工分流补偿未严格按规定标准操作。审计发现,部分镇在补贴产调企业职工解除劳动合同补偿金时,计算基数未按《浦东新区产业结构调整劳动关系协调处置操作意见》(浦人社[2015]42号)规定标准操作。
  3)部分镇超标准补偿停工停产损失。《浦东新区产业结构调整操作规程》明确了以关停企业的有证建筑面积为计算基数给予补偿。审计调查发现, 10个镇在镇规定的操作口径中明确对无证建筑补偿停工停产损失。
  3、个别镇以产调名义贷款对企业实施清拆
  2016年12月高桥镇镇属高凌投资管理中心(以下简称高凌中心)经高桥镇人民政府批复同意向上海农商银行贷款2亿元用于产业结构调整,2017年6月高桥镇镇属上海港城集体资产投资有限公司以“产业结构调整”名义贷款3亿元。审计调查发现,2015年至2017年高桥镇委托高凌中心对226家企业实施的产调,实际是对企业进行清拆补偿。
  4、个别镇对由村实施产调补贴的行为缺乏监管
  审计抽查发现,合庆镇朝阳村未按产调项目申报材料中的产调合同支付企业补偿资金,与企业另行签订合同,自行实施产调补贴。(1)多支付企业资金。(2)以村集体企业申请资金后对无证经营的个人支付产调资金。
  5、部分镇在项目实行叠加政策时执行不规范
  1)个别镇对企业补偿内容重复。合庆镇2015年对1家进行产调, 2017年10月对该企业实施土地减量化时未考虑该企业已享受过产调补贴。审计期间,合庆镇与该企业重新签订了“建设用地减量化”补贴协议,协议中扣除了产调补贴资金129.3万元。
  2)个别镇产业结构调整补贴程序不合理。康桥镇与19家企业于2016年9月签订“建设用地减量化非居补偿协议”,又于2016年12月与上述企业签订“产业结构调整合同”。在项目实施的叠加政策执行中,清拆在前,产调在后,程序明显不合理。
  6、部分镇确定补偿金额的依据不够充分
  1)个别镇以不具有法律效力的第三方报告作为签订协议依据。审计抽查合庆镇2015年至2017年19家补偿企业的资产评估报告发现,10家补偿企业的资产评估报告为非正式报告,合庆镇已与被调整企业签订了补贴协议,正式报告至本次审计日还未出。康桥镇依据“上海公信会计师事务所”出具的“执行商定程序的报告”签订产调合同,该报告不发表任何鉴证意见,仅是依据业务约定书的要求报告所执行的商定程序及其结果。
  2)个别镇支付产调企业补偿依据中出现不属于产调企业的设备资产。惠南镇补偿给1家产调企业设备搬迁补偿256.32万元由该产调企业和另二家企业的设备组成。
  3)部分镇补偿停工停产损失的建筑面积认定缺少依据。一是惠南镇“产业结构调整企业无证房屋情况核定表”由企业、企业所在村委会签字盖章,三违整治办公室出具核定结论为:“以上房屋未批建筑面积按评估报告为准,房屋未批建筑年份暂以企业自行承诺及村委会证明为准。”实际惠南镇未对建筑面积进行评估,无证建筑面积以企业自行申报自行承诺来确定。二是航头镇建筑面积认定仅依据企业建筑平面草图,无相关部门盖章及经办人员签字,核定建筑为有证或无证建筑的标准依据、界限模糊, 2017年航头镇政府进行自查,审计期间自行核减纠正了7 家产调企业因厂房建筑面积认定把关不严多计的补偿资金56.47万元。
  7、部分镇产业结构调整合同涉及的资金支付条款不严谨
  部分镇在与产业结构调整企业合同中约定区验收通过后拨付产调资金余款,不符合区审计清算后拨付产调资金余款的规定,一旦清算中出现差异,镇对企业缺少控制力。
  (四)产调专项资金管理和使用绩效方面
  1、产业结构调整项目补贴资金未及时进行清算
  审计调查显示,产业结构调整工作面广、量大,政策性强,补贴资金政策自2015年实施以来,至2017年底,区财政已下拨各镇产调专项资金366175.09万元。审计期间,区产调办对三年已实施完成的1929项产调项目尚未全面开展审计清算,对已拨各镇的产业结构调整资金的清算也未明确清算工作计划和时间表。
  2、部分已实施产调企业低端加工业回流
  审计实地抽查14个镇发现,6个镇存在部分已实施产调企业低端加工业回流现象。
  3、产调专项资金使用不规范
  1)部分镇占用产调专项资金。周浦镇产调专项资金中列支减量化办公费、清拆工作经费。泥城镇拆除违章建筑费用占用产调专项资金。
  2)部分镇产调专项资金核算不规范。审计调查发现,周浦、祝桥、航头等镇对产调专项资金没有进行专账核算,多账户核算或将产调资金和土地减量化等其他资金混合使用。
  三、审计调查建议
  (一)进一步加强计划管理,提高资金使用效益。一是摸清总量底数,建立新区产业结构调整企业库,加强与区工商企业登记信息联动,加强与规划土地、产业、科技、环保、安全等方面联动和综合分析,强化产调项目计划管理。二是提升“平台”功能,强化产调信息服务平台功能和应用,加强产业结构调整企业库对各镇报送年度产调实施计划项目的控制,加强项目计划申报、资金申请和验收、清算的应用和管理。三是加强资金管理,强化预拨前置审核环节,完善项目验收和项目补贴资金审计清算机制,及时组织开展产调专项资金清算,杜绝资金宕存现象,提高财政专项资金使用效益。
  (二)进一步完善产业结构调整政策,推动产业升级转型。一是加强与市级产调政策对接,加大对成片区域产业结构调整支持力度,明确开发区及市属国资企业的产调责任主体和资金渠道。二是对产调政策适用范围、计划管理、政策叠加、补贴(偿)口径、资金拨付和使用、项目验收和审计清算等方面进行修订完善,减少工作盲区和管理盲点。三是强化产业结构调整和转型升级有机结合,加强产调企业转型措施和政策引导,实现减增结合。
  (三)进一步加强项目后续管理,巩固资金和政策叠加效果。一是强化行为约束,根据不同区域用地属性,产调合同中明确相应行业约束规定,对104区块企业合同注明调整后引入企业和项目的要求、195区域企业合同要注明不得引入与规划和环保不符的项目、198区域严格与减量化同时进行等规定。二是严把租赁关,加强产调企业场地、厂房使用情况检查和申报管理,严格执行项目准入规定,杜绝未经核准未经备案项目进入相关区域。三是强化主体责任,建立产调企业动态监管和回头看机制,明确镇政府产调项目后续监管责任和责任追究机制。
  四、审计调查发现问题的整改情况
  区科经委针对审计调查发现的问题及时进行整改。
  (一)针对产调政策制度运行问题,区科经委一是强化产调项目面积认定管理工作。明确有证的按证照面积,无证的以土地部门在图斑上确认的面积为准,或以第三方测绘为准;二是进一步明确补偿内容和标准,企业补偿主要包括员工分流、设备资产损失、停工停产损失,在明确节能降耗、排污减量、危化因子减少补贴等补偿标准的同时,明确不得重复补偿;三是强调各镇必须完善产调实施细则,按照区级政策修订完善本镇的资金使用管理实施细则;四是明确规定产调工作经费使用范围;五是联合产调领导小组各成员单位,进一步强化负面政策倒逼机制,由财政局将产调企业纳入新区财政扶持系统管理。
  (二)针对产调项目计划和管理问题,区科经委一是进一步明确年度项目计划的管理要求,对各镇报送的调整名单进行审核评估;二是进一步明确企业纳入年度计划以及退出调整计划的规定、要求和流程;三是严格规范资金下拨前审核管理;四是完善产业结构调整协同信息平台,通过系统的流程再造、节点明确、责任到人,进一步标准化规范管理机制和工作流程,明确要求,从项目计划提交、审核、评估、确认计划、项目进度、资金拨付、验收、审计清算全流程进行信息化管理。已完成产调服务平台信息化系统功能、标准化管理流程等功能的完善优化和功能测试,已完成2015、2016年产调项目档案数字化并上传平台系统。
  (三)针对产调项目实施管理问题,区科经委在修订政策中删除银行贷款利息补贴条款。按照《浦东新区产业结构调整专项资金管理办法》,对全区各镇2015年至2017年全部完成产调的项目逐项核查,通过年度审计,对区级专项资金进行清算。进一步强化各镇实施产业结构调整的主体责任,加强工作指导和过程管理,及时督促纠正不规范行为。
  (四)针对产调专项资金管理和使用绩效问题,区科经委进一步完善审计清算工作机制,在年度计划正式下达后,要求第三方审计提前介入,加强项目跟踪管理,加快年度资金清算速度。经协调推进,已完成2015、2016年度各镇产调专项资金第三方审计,各镇共需退回区财政3.56亿元;已启动2017年度第三方审计,明年年初完成清算。督促各镇按相关政策要求,加强调后空间管理,坚决清退回流的低端加工企业,杜绝土地被再次低效利用。
   
                     上海市浦东新区审计局                     
                                                                                                                                                           2019年1月7日