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浦东新区2016年至2017年养老院建设、运行和管理情况的审计调查结果公告

信息来源:审计局 发布日期:2018-12-03 更新日期:2018-12-03
浦东新区2016年至2017年养老院建设、运行和管理情况的审计调查结果公告
 
 
 
浦东新区2016年至2017年养老院建设、
运行和管理情况的审计调查结果
   
  根据《中华人民共和国审计法》的规定,2018年2月至2018年5月,区审计局对浦东新区2016年至2017年养老院建设、运行和管理情况进行了专项审计调查。共调查1个部门,延伸调查了全区实际运行的107家养老院。
  一、基本情况及审计评价
  截至2018年3月,涉及审计年度养老政策扶持资金合计支出39905.27万元,其中区民政局部门预算合计支出8873.95万元,市级补贴资金合计支出17781.23万元,街、镇补贴资金合计支出13250.09万元。
  审计调查结果表明,随着养老政策扶持资金投入以及《浦东新区养老设施布局专项规划(2014-2020)》《上海市浦东新区民政事业发展“十三五”规划》《浦东新区人民政府印发<浦东新区关于推进“十三五”期间养老服务发展的财政扶持意见>的通知》等政策的出台,在推动养老院建设、运行和管理方面发挥了积极的作用。主要体现在以下几个方面:
  (一)养老院建设方面
  区民政局近年来制定了养老服务设施建设发展要求,明确养老院建设目标。针对养老院建设发展情况,开展2016年至2017年实事项目,作好指导、协调等工作;在医养结合工作推进方面,浦东新区基本实现养老院与社区卫生服务中心签约服务的全覆盖;在安全监督方面,区民政局指导监督各养老院开展安全防控工作。
  (二)养老院运行方面
  为积极应对人口老龄化,加快发展养老服务业,浦东新区结合实际情况,先后出台了《浦东新区养老设施布局专项规划(2014-2020)》《上海市浦东新区民政事业发展“十三五”规划》等制度规范。在养老扶持政策方面,出台了《浦东新区人民政府印发<浦东新区关于推进“十三五”期间养老服务发展的财政扶持意见>的通知》(浦府[2017]66号),该意见对浦东新区养老扶持政策进行了调整,进一步提高了养老床位开办费补贴、新增内设医疗机构补贴的标准,增设了持证护理员补贴;在养老院等级评定方面,推动养老院服务标准化、规范化,已对85家养老院进行评级。
  (三)养老院管理方面
  根据区民政局年鉴数据显示从2015年底至2017年底,本区60周岁以上户籍老年人占全区户籍人口的比重从28.20%增至30.57%,增幅为2.37%呈明显上升趋势,为此,浦东新区加速扶持发展养老服务事业,积极促进养老服务向专业化、职业化、多元化方向发展。在养老服务质量监管方面,2017年区福企所联合浦东新区养老服务行业协会开展养老院服务质量大检查、养老院综合评估、消防专项行动暨电气火灾综合治理工作,并督促整改工作,对浦东新区养老院整体运营情况和服务质量进行综合评估,为浦东新区养老服务发展夯实基础;在养老服务队伍建设方面,2017年区福企所与长沙民政学院签订了校企合作协议,浦东新区养老服务行业协会开展全区性护理人员继续教育培训,以及依托浦东新区安老护理学校开展养老护理员培训考核工作,开设了上岗班,初、中级护理员培训班以及医疗照护培训班,共培训人员900多人。截至2018年3月,浦东新区养老院共有护理员4080人,配备医护人员合计283人。
  但也发现一些需要加以改进的问题。
  二、审计调查发现的主要问题
  (一)养老院建设方面
  1、保基本养老院养老床位建设数量未达标
  截至2018年3月,浦东新区正在运行的保基本养老院有47家,实际床位数为8499张,保基本养老床位数占区域老年人口的0.93%,未达到上海市保基本养老床位2%的建设要求(应建设保基本床位数为18278张)。
  2、部分街、镇保基本养老院建设滞后
  截至2018年3月,有5个街、镇未按要求建设保基本养老院,涉及洋泾街道、南汇新城镇、合庆镇、航头镇、泥城镇,另外塘桥街道、东明路街道的保基本养老院目前正在办理手续中,暂未运营。
  3、养老床位实际运营比例偏低及养老床位建设不足
  一是新增养老床位实事项目指标中实际运营的养老床位数量较低。2012年至2017年市实事项目下达养老床位建设数为4932张,实际运营养老床位为1379张,占比为27.96%;2012年至2017年区实事项目下达养老床位建设数为6079张,实际运营养老床位为2526张,占比为41.55%。二是养老床位建设不足。全区实有养老床位19606张,按户籍老年人口测算,养老床位数占户籍老年人口2.15%,与市政府要求3.1%的建设目标尚有较大差距。
  4、部分以前年度养老院建设管理存在薄弱环节
  一是部分项目前期未能进行土地合规性等相关论证和审核,选址不符合规划要求,造成项目后期推进困难。如北蔡鹏海绿地敬老院新增床位项目,核定床位数355张,作为2014年市实事项目计划上报养老床位数量,但该用地不符合相关规定,至今未能实际运营;曹路互利佳养老院新增床位项目,核定床位数327张,作为2015年市实事项目计划上报养老床位数量,但该地块属于金桥管委会管辖的104工业地块,无法办理环评等手续,至今未能实际运营。二是个别项目在建设过程中,由于社会矛盾导致项目停滞。如联洋福利院改建项目,核定床位数120张,作为2013年市实事项目计划上报养老床位数量,但因周边居民信访导致项目停滞。三是个别项目后期监督检查未能有效跟进。如宣桥镇敬老院在与浦东新区规划和土地管理局签订合同时,约定提供福利性(非盈利性)养老床位不少于350张,并作为2012年市实事项目计划上报养老床位数量,截至审计期间尚未建成。
  5、部分养老院建设不合规
  一是部分养老院房屋无产权。经审计调查发现,截至2018年3月,有68家养老院无法提供房屋产权等证明,占实际运营养老院总数(107家)63.55%,涉及面积合计30.99万平方米,占总面积46.55%,该问题一直未得到妥善解决。其中部分养老院存在用地风险,如上海善芯养护院于2008年1月与村民签订土地租赁协议建盖房屋,违法占用基本农田1.87亩,涉及违章搭建面积1246.7平方米,该房屋现收住老年人67人;上海春天家园老年公寓将大楼每层环廊天井改造为中央大厅,并对大楼顶部及一楼也进行了改造,涉及违章搭建面积1000平方米。二是部分养老院床位设置及基本设施不规范。截至2018年3月,14家保基本养老院违规设置单人间,占保基本养老院总数29.79%;11家保基本养老院违规设置双人间比例超过30%,占保基本养老院总数23.40%;23家养老院床均建筑面积未达标准,占养老院总数21.50%;22家养老院未能设置医用电梯,占养老院总数20.56%。
  (二)养老院运行方面
  1、相关养老机制、制度尚未健全
  一是未能有效开展保基本养老院成本核算相关工作。目前全区运营中的45家(不含2家区级养老院)保基本养老院,相关床位费及护理费的收费从1325元至4380元不等,各养老院收费差异较大,相关部门尚未开展成本测算工作,为出台保基本养老院床位费及护理费的政府指导价提供基础。二新区尚未出台相关配套机制、政策和实施办法。如部分“十三五”规划政策推进效果不显著,截至审计期间,尚未建立服务轮候机制。又如未按市民政局2015年推进医养结合发展的相关要求,结合实际制定医养结合具体实施办法。
  2、机构运营补贴政策设计与当前养老现状不匹配
  一是机构运营补贴政策设计不够完善。《浦东新区关于推进“十三五”期间养老服务发展的财政扶持意见》对机构运营补贴仅按照实际入住老年人数等进行测算,并未针对影响机构运营成本的管理人员工资、养老床位数、公用费用支出等重要因素确定。二是养老机构运营补贴投入较当前养老院运营成本现状不匹配。审计调查发现,养老院年平均每张床位实际床位费运营成本1.42万元,2016年至2018年3月区民政局实际发放机构运营补贴3477.17万元,以2016年核定床位数17964张、2017年核定床位数17779张计算分摊机构运营补贴,平均每张养老床位年补贴资金为972.84元;机构运营补贴年平均数仅占实际床位费运营成本6.85%,分析表明机构运营补贴投入较当前养老运营成本现状不匹配。
  3、护理员配比不足,专业技能欠缺
  按要求护理员配比率应达到100%,同时需要取得相应的护理员资质,截至2018年3月,浦东新区养老院护理员共有4048人,养老院护理员平均配比率为73.06%,其中有90家养老院配比不足。另外目前护理员持有初级及上岗证3136人,占比77.47 %;未持证257人,占比6.35%,护理员专业技术能力欠缺。
  4、养老床位管理不规范
  一是养老床位年报统计数据有误。根据区民政局2017年养老院年报数据显示,浦东新区134家养老院核定床位数为24701张,经核对养老院设立许可证,发现实际核定床位数为24101张,与区民政局养老院年报数据差异600张,该差异一直未得到更正。二是部分养老院未及时调整核定床位数。经审计对107家运营中养老院床位情况现场盘点发现,部分养老院实际床位数少于核定床位数,未及时调整核定床位数,涉及养老床位数933张,其中:5家养老院因社区卫生服务中心及护理院挪用床位减少床位351张、3家养老院因拆迁减少床位159张、16家养老院因建筑面积不足等原因减少床位共计423张。三是部分养老院违规摆放养老床位。经审计对107家运营中养老院床位情况现场盘点发现,21家养老院存在多摆放养老床位的现象,超出核定床位数1577张,其中:5家养老院已收住老年人,未更新养老院设立许可证,涉及养老床位596张。
  (三)养老院管理方面
  1、部分养老院管理不规范
  一是部分养老院和护理院床位交叉使用。上海洪天养老院、上海浦东新区爱心养老公寓的养老床位与护理院床位混用,其中:上海洪天养老院核定床位数100张,有88张由护理院借用;上海浦东新区爱心养老公寓核定床位数370张,有103张床位由护理院借用。二是个别养老院租用护理员证书。浦东新区大团敬老院租用1名护理员证书,该护理员取得中级职业技能证书但未在院内任职,院方每月支付其300元工资。
  2、部分养老院财务管理不规范
  一是部分经费核算不规范。审计年度内部分养老院未按规定将膳食经费、机构运营补贴及“以奖代补”补贴资金分账核算,分别涉及48家、86家、70家。二上海建国养护院护理员补贴资金通过个人账户发放。该院在收到护理员补贴13.83万元后转入院长个人账户,由院长按照申请时的补贴金额以现金形式发放给护理员,未见签收单或收据。三是个别养老院老年人伙食费管理不规范。周浦镇长乐养护院将职工大礼包费用列支在老年人伙食费中,涉及金额2.80万元。四是上海青墩养老院资金存在风险。2014年11月30日,上海青墩养老院法定代表人张惠根将养老院委托给中金瑞华(上海)健康产业投资有限公司(以下简称中金)经营,2015年3月1日,中金将其经营管理权委托给子公司上海佰仁健康产业有限公司(以下简称佰仁),上海青墩养老院每周将超过限额的资金临时划给中金,通过往来科目核算,自2017年12月开始,佰仁接手资金管理业务。截至2017年底,上海青墩养老院与佰仁往来款余额为264.55万元。
  3、部分养老补贴资金审核把关不严
  一是部分养老院非护理人员享受护理员补贴。涉及养老院21家,行政管理人员50人,补贴资金合计40.52万元。二是部分养老院重复获取护理员补贴和专技人员补贴。涉及养老院2家,人数3人,补贴资金合计2.33万元;部分养老院超额获取护理员补贴,有6家养老院将当时尚未正式工作的护理员纳入申请范围,涉及护理员9人,超额获取补贴资金合计4.60万元。三是个别养老院虚报、冒领护理员补贴。按照护理员补贴申请要求,收住浦东户籍老年人达入住老年人数70%以上的养老院方可申请该补贴,如浦东新区惠南镇惠颐养护院于2017年6月申请2016年1月至2017年6月的护理员岗位补贴时,该养护院实际并未达到上述标准,通过虚报浦东籍老年人数30人,骗取补贴资金26.31万元。四是结余资金清理力度不够。2016年养老政策扶持资金纳入区福企所预算管理,2016年年初余额2978.42万元(2016年收入3352.04万元,支出2703.43万元,年末余额3627.04万元,2017年支出老年人入住外环补贴118.85万元),截至审计期间,区福企所养老政策扶持资金结余3508.19万元,仍宕存在区福企所账面,未得到有效清理。五是部分机构运营补贴申请及发放标准不统一。由于机构运营补贴未明确规定护理员配比表的填写方式,未设置无评级老年人填写栏,导致部分养老院在申请该补贴时,没有统一标准,都按照有利于院方的填写方式填报,使得护理员配比率虚高,影响机构运营补贴,共涉及43家养老院。另外部分养老院未按照第三方评估的照护等级申请补贴资金,而是按照院内照护等级申请机构运营补贴,共涉及4家养老院。六是部分养老院超额申请机构运营补贴。由于2016年第2季度至2017年第2季度机构运营补贴均依照2017年6月末的数据统一发放,致使2家养老院超额申请机构运营补贴合计19.76万元,其中:浦东新区大团敬老院收到2016年第2季度至2017年第2季度机构运营补贴15.25万元,但该院仅有2017年5月至6月护理员配比达到50%,应获取补贴1.64万元,多获取机构运营补贴13.61万元;浦东新区证大家园敬老院由于运营时间较短,2016年至2017年老年人数变动较大,实际收到机构运营补贴18.14万元,按照各月实际情况应获取补贴11.99万元,多获取补贴6.15 万元。
  4、部分养老院登记管理不规范
  一是部分养老院名称不规范。截至2018年3月,实际运营的107家养老院,有51家养老院未按要求规范名称,占47.66%,其中公办非营利性养老院30家、民办非营利性养老院20家、营利性养老院1家。二是部分养老院未按要求办理养老院设立许可证。截至2018年3月,浦东新区潍坊敬老院、浦东新区美馨敬老院、浦东新区民众敬老院、浦东新区曹路镇顾路养护院、上海亲和源老年公寓、浦东新区祝桥敬老院、浦东新区康桥镇敬老院等7家养老院未及时更新设立许可证,主要由于环评报告未通过、房屋结构尚未安全检测等因素。
  5、对消防设施改造项目监管力度不够
  2016年区民政局实施了自动喷水灭火系统的上海市实事项目,对63家存量养老院安装了自动喷水灭火系统,截至2018年5月,罗山敬老院、康德敬老院等4家养老院未出具验收报告。
  三、审计调查建议
  (一)提高项目建设管理水平,加大项目推进力度。一是建议区民政局结合浦东新区老年人口发展趋势及养老院分布情况,根据本区养老院的发展规划,盘活闲置资产,协调统筹养老资源,满足社会对养老院的现实需求,努力实现2020年养老床位数建设目标,尽快达到保基本养老院的建设要求,进一步提高现有养老院养老床位的使用效益。二是建议区民政局及各街、镇加快项目建设及加强推进力度,并实行对养老院建设的全过程监督,确保新增养老床位按时保质完成和投入使用。
  (二)加快制定相关养老政策,深化养老服务体系。一是建议区民政局完善服务轮候机制,与相关职能部门联合制定医养结合具体实施办法。二是建议区发改委、区民政局针对本区养老院的运行成本及实际状况,强化成本预算分析,尽快出台保基本养老院床位费及护理费的政府指导价,规范市场收费标准。
  (三)强化养老管理水平,提升养老产业服务质量。一是建议区民政局强化预算编制意识,加强结余资金使用管理;区福企所应加强对养老院扶持资金的审核力度,统一表格填写标准。二是建议区民政局加强对养老院的日常业务指导及监管职能,充分发挥监督检查作用,逐步规范各养老院的名称,加强政策宣传力度。三是建议区民政局发挥护理员扶持政策作用,制定护理员服务质量考核及奖罚激励机制,将奖励及补贴落到实处,切实有效地改善护理人员资源缺乏的窘境,同时加强对养老服务人员的职业培训,提高整体素质。
  四、审计调查发现问题的整改情况
  区民政局等单位针对审计发现的问题,推进落实审计意见,督促有关单位进行整改。
  (一)养老院建设方面
  1、关于保基本养老院养老床位建设数量未达标的问题。截至目前,经市民政局认定的保基本养老床位10094张;另有已建公办保基本养老机构26家(已结构封顶,但尚未认定),涉及床位3697张,在建(已立项)的公办保基本养老机构项目14个,涉及床位4843张,共有保基本床位合计18634张,区民政局计划继续通过每年的市区两级政府养老实事项目,安排养老床位建设,确保在“十三五”末完成目标任务。
  2、关于部分街、镇保基本养老院建设滞后的问题。洋泾街道公办养老院已经立项,预计新增床位不少于417张。南汇新城镇临港养护院已经立项,进入工可阶段,预计新增床位500张;芦潮港社区拟新建公办养老机构,预计新增床位150张以上,项目正在办理手续中。泥城社区养老院列入2018年区府实事项目,预计当年年底开工,新增床位255张。航头镇除已有两个大居配套养老院外,拟将原航头小学改建为保基本养老院,目前项目已完成初步设计方案,预计2019年立项并启动建设。合庆镇重新规划了两处保基本养老院,预计2020年开工建设,预计新增床位521张。
  3、关于养老床位实际运营比例偏低及养老床位建设不足的问题。2012年至2017年市实事项目下达养老床位建设数4932张,截至目前新增运营665张,区民政局多措并举,全力促成项目缩短建设到运营的周期,尽早投入实际运营;同时区民政局积极鼓励支持社会力量兴办养老机构,引导各类主体利用闲置社会资源开办养老机构,形成多元供给格局,2018年华安养老院(民办民营)已投入运营,核定床位364张,此外新区计划在杨高路1900号地块、六里社区等地块发展市场化养老项目,建设经营性养老机构,进一步形成多元化、多层次的养老供给格局。
  4、关于部分以前年度养老院建设管理存在薄弱环节的问题。北蔡鹏海养护院地块已调整为养老用地,预计2018年11月完成规划验收,2019年正式启用;联洋福利院项目已完成环评等建设审批手续,预计2019年11月底完成改建工程,2020年投入运营;宣桥镇敬老院项目,区民政局多次下发整改通知要求整改,与镇、开发公司反复协调,要求举办单位加快工作进度,尽快运营,预计2019年完成内部装修和设施安装等;此外,区民政局已下发整改通知书,责令互利佳养护院停止对外运营。
  5、关于部分养老院建设不合规的问题。区民政局按照区政府专题会议纪要精神,对无服务场所产权证明的养老机构,由所在街镇或者房屋实属的委办局出具证明材料,并锁定产权的面积,不得自行扩大;对无法提供建设单位的竣工验收合格证明的养老机构用房,委托有资质的第三方检测机构对房屋的安全性进行检测,出具安全检测报告,明确鉴定结论,需要进行房屋结构加固的,要委托有资质的机构进行加固后方可投入使用,在证照延续办理过程中,严格加以规范,只有符合上述要求的存量机构才给予证照延续。同时区民政局持续推进养老机构改造,不断提升养老机构的硬件水平,2018年安排20家薄弱养老机构进行改造,并计划于2019年再申报33家薄弱养老机构进行改造,基本实现薄弱养老机构全覆盖。
  (二)养老院运行方面
  1、关于相关养老机制、制度尚未健全的问题。针对养老床位收费,区发改委牵头区民政局等部门,研究制定《浦东新区养老服务收费管理实施细则(试行)》,经多方征求意见,已经形成送审稿,正在加快出台中,同时民政局会同有关部门制定并印发了《关于进一步加强保基本养老机构(床位)入住评估轮候管理工作的通知》和《关于加快推进浦东新区医养结合工作的实施意见》。
  2、关于机构运营补贴政策设计与当前养老现状不匹配的问题。区民政局已会同区财政局进行研究协商,拟从以下几个方面完善《浦东新区关于推进“十三五”期间养老服务发展的财政扶持意见》。一是加大新区外环以内户籍老人入住外环以外养老机构的补贴力度,将 “补贴200元的”调至400元、“补贴300元的”调至600元、“补贴500元的”调至800元;二是加大对低保、低收入老人入住保基本养老机构的补贴力度,拟对低保、低收入老年人,经身体状况评估达到四级及以上的,入住保基本养老机构,在抵充各类补贴和服务券后的差额,从每人每月补贴400元提到每人每月800元。
  3、关于护理员配比不足,专业技能欠缺的问题。区民政局与区人保局多次协商,将新入职的本户籍护理员纳入到市(区)特困人员补贴范围中,截至目前,祝桥、惠南镇的养老机构已经开始招录本地大龄失业对象;并与长沙民政学院合作,定向培养招收养老从业人员,同时与福爱驿站等第三方培训教育机构建立了合作机制;此外依托区人保局出台的多项优惠政策,鼓励养老机构积极组织护理员参加护理初、中、高等级培训,并委托区养老行业协会、新区安老护理学校等开展护理员继续教育培训和等级培训,截至2018年9月底,已完成9批总计360人的护理专业技能培训。
  4、关于养老床位管理不规范的问题。区民政局召开专题会议并及时约谈有关养老机构,现已经完成多家养老院的床位核定工作,对于已纳入年报统计但还未与许可证一致的床位,做好跟踪指导,及时前来办理养老机构设立许可行政审批手续;同时对于多摆放及挪用养老床位的机构进行通报并要求限期整改,对于实际摆放床位数少于核定床位数的机构,要求养老机构按核定床位数摆放。
  (三)养老院管理方面
  1、关于部分养老院管理不规范的问题。区民政局已责令整改,要求限期归还,截至目前,爱心养老公寓已归还53张养老床位,另提出注销50张养老床位申请,其余机构正在加快整改中;此外大团敬老院已停止租用护理人员证书。
  2、关于部分养老院财务管理不规范的问题。区民政局对于部分未按规定对各类补贴资金进行分账核算的养老机构,已要求将所有资金按规定进行分账管理;建国养护院院长通过个人账户发放的13.83万元资金,已按要求补交了人员签收单;周浦长乐养护院已将列支在老年人伙食费中的职工福利2.8万元返还;此外区民政局已着手委托第三方专业审计机构,对青墩养老院存在的资金管理混乱问题进行审计,后续将根据审计结果依法进行处置。
  3、关于部分养老补贴资金审核把关不严的问题。区民政局对持证的行政管理人员和后勤人员统一不再发放护理员补贴;并收回违规发放的机构运营补贴、护理员补贴、专技人员补贴资金合计53万元收回;同时已将宕存在原区福利企事业管理所账户的3508.19万元退还区财政局;此外还完善和细化了“十三五”养老服务扶持政策的操作口径,以统一需求评估的结果作为老年人身体等级依据,只有经统一需求评估后,才可办理入住手续,同时60周岁以上护理员不得计入护理配比。
  4、关于部分养老院登记管理不规范的问题。区民政局采用分批实施的方式,对养老机构名称予以规范,于2018年年末完成第一批更名,共计9家,对剩余机构纳入第二批,督促机构于2019年上半年前完成更名,若有机构无法按期完成更名,则必须书面就更名存在的困难等向区民政局进行说明并抄送所在街镇;此外,潍坊敬老院等4家机构已更新设立许可证,美馨敬老院、顾路养护院已向其下发整改通知书,此外上海亲和源老年公寓因情况较为复杂,正在请示市民政局、区政府研究协调解决。
  5、关于对消防设施改造项目监管力度不够的问题。三林敬老院正在办理注销手续,计划对其收回预拨补贴款56万元;罗山养老院正在办理消防验收,预计11月初完成;春天家园养老公寓已重新完善接水方案,预计11月完成接水并上报消防验收;康德养老院,由于该院内部管理层发生问题,无法办理相关手续。区民政局已会同三林镇政府联动协调解决养老机构内部问题,确保完成该机构消防收尾工作。
   
   
                                                                                                                                                                                                                       上海市浦东新区审计局
                                                                                                                                                                                                                               2018年11月27日